Główne pytanie badawcze, które stawia autor niniejszego opracowania, brzmi: „Jakie w rzeczywistości cele przyświecały szeroko rozumianym pomysłodawcom, projektodawcom, decydentom, a w końcu także wykonawcom procesu scalenia administracji podatkowej, skarbowej i celnej w Krajową Administrację Skarbową?”. Na pewno nie była to wola merytorycznej reformy szeroko rozumianych służb podatkowo-skarbowo-celnych. Oprócz próby odpowiedzi na powyższe pytanie zamierzeniem autora jest także dokonanie reasumpcji[1], rozumianej w tym przypadku jako ponowna ocena „przekazu”, jaki istniał w retoryce „kierownictwa” Ministerstwa Finansów oraz Krajowej Administracji Skarbowej w powyższym zakresie. W tym też celu przedmiot badań został „ubogacony” informacjami pochodzącymi od Ministra Finansów (Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju), Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i jego zastępcy w konfrontacji z poglądami doktryny oraz raportami Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK), przy wykorzystaniu metod dogmatyczno-prawnej, historyczno-prawnej oraz porównawczej.
Koncepcja utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej jako skonsolidowanej administracji danin publicznych pojawiła się w V kadencji Sejmu (2005–2007), a dokładniej rzecz ujmując – w 2007 roku, w postaci przygotowanych przez Ministra Finansów projektów zatytułowanych ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej oraz Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej[2]. Wynikało z nich między innymi, że połączenie administracji podatkowej, Służby Celnej i urzędów kontroli skarbowej w jedną strukturę organizacyjną doprowadzi do powstania tzw. dobrej administracji skarbowej, tj. administracji przyjaznej[3], efektywnej[4] oraz nowoczesnej[5], w której zatrudnionych miało być ok. 60 tys. urzędników[6]. Autorzy powyższych zmian zakładali, że dzięki stworzeniu tzw. wyspecjalizowanego korpusu urzędników skarbowych, działającego na podstawie jednorodnego i stabilnego statusu zawodowego, podniesiony zostanie poziom merytoryczny urzędników oraz jakość świadczonych przez nich usług. Ponadto dzięki stworzeniu nowego modelu kształcenia i rozwoju posiadanych przez urzędników skarbowych kompetencji planowano zwiększenie konkurencyjności jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej na rynku pracy[7].
Z uzasadnienia projektów konsolidujących administrację danin publicznoprawnych expressis verbis wynikało, że „istotną częścią ustawy jest uregulowanie spraw pracowniczych urzędników KAS. Co ważne nowopowstająca [sic!] Krajowa Administracja Skarbowa przejmie zarówno pracowników izb i urzędów skarbowych, jak i funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w ramach Służby Celnej. Wymaga to stworzenia odrębnego korpusu urzędników służby skarbowej, przejmującego tradycje oraz wyższe pragmatyki dotychczasowych administracji. Podstawowym założeniem w tym zakresie jest przyjęcie, że stosunki pracy i stosunki służbowe osób zatrudnionych w likwidowanych urzędach wygasają z mocy prawa w dniu wejścia w życie ustawy o KAS. Pozwoli to na bezpieczne i płynne przejście tych osób do nowej administracji, przy jednoczesnym nadaniu im odrębnego od dotychczasowego statusu pracowniczego – urzędnika skarbowego”[8]. Także według ówczesnego podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów M. Banasia – i chyba jednocześnie spiritus movens powyższej reformy – celem utworzenia jednolitej służby skarbowej[9] miało być co do zasady:
Reasumując, według projektodawców utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej – instytucji skonsolidowanej i funkcjonującej na jednolitej podstawie prawnej – miało pozytywnie wpłynąć na mechanizm realizacji dochodów budżetowych, zwiększając poziom bezpieczeństwa finansowego państwa[13]. Ponadto idea powołania Krajowej Administracji Skarbowej miała być odpowiedzią na zapotrzebowanie współczesnego społeczeństwa na świadczenie „dobrej” jakości usług, tak podatkowych, jak i celnych[14]. Warto też zauważyć, że pomysłodawcy powyższej reformy deklarowali, iż dostosowując polską administrację podatkową do zaleceń ekspertów Komisji Europejskiej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego, skorzystali z doświadczeń krajów Unii Europejskiej[15]. Co więcej, projektowane regulacje miały być poddane szerokim konsultacjom społecznym, w których miały uczestniczyć: Krajowa Izba Doradców Podatkowych, Stowarzyszenie Podatników w Polsce, Stowarzyszenie Dziennikarzy Polskich, Konfederacja Pracodawców Polskich, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”, Business Centre Club – Związek Pracodawców, Związek Rzemiosła Polskiego. Ponadto projekty miały być kierowane do Rady Służby Publicznej oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Dodatkowo miały być one przedłożone do konsultacji następującym partnerom społecznym: Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”, Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych, Federacji Związków Zawodowych Pracowników Skarbowych, Radzie Sekcji Krajowej NSZZ „Solidarność” Pracowników Skarbowych, Ogólnopolskiej Federacji Związków Zawodowych Działających przy Wyspecjalizowanych Urzędach Skarbowych, Związkowi Zawodowemu Pracowników Egzekucji Administracyjnej, Federacji Związków Zawodowych Służby Celnej, Związkowi Zawodowemu Szczególnego Nadzoru Podatkowego i Akcyzy, Zrzeszeniu Związków Zawodowych Służby Celnej RP, Związkowi Zawodowemu „Merkuriusz”[16].
Zdaniem autora niniejszej publikacji największym mankamentem projektów ustaw reformujących i konsolidujących administrację podatkowo--celno-skarbową w 2007 r. było przyjęcie tzw. opcji zerowej, zgodnie z którą co do zasady stosunki pracy oraz stosunki służbowe miały wygasnąć z mocy prawa w ciągu trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, jeżeli z upływem tego terminu nie zostałyby zaproponowane pracownikom (funkcjonariuszom) nowe warunki zatrudnienia (służby)[17]. Pomimo licznych zapowiedzi i deklaracji wiceministra finansów M. Banasia, że nie będzie masowych zwolnień pracowników (funkcjonariuszy) w ramach reformy administracji podatkowej (celnej i skarbowej), chyba że ktoś sam będzie chciał zrezygnować, inne wnioski płynęły z projektu ustawy wprowadzającej Krajową Administrację Skarbową[18]. Również w piśmiennictwie sugerowano, że planowana reforma doprowadziłaby do zwolnień i redukcji etatów, bez jasnych kryteriów, w myśl swobodnego uznania „decydentów”. Według K. Tesznera „stosowanie tzw. wygaszania stosunku pracy w urzędach administracji publicznej przy redukcji zatrudnienia jest niedopuszczalne, niezgodne z Konstytucją i kodeksem pracy oraz działa na niekorzyść pracowników, łamiąc ich prawa. Niedopuszczalne jest stosowanie tej metody wewnątrz aparatu państwowego, gdyż reformowana służba dalej istnieje, a nowy urząd powinien przejąć dotychczasowych pracowników. W przeciwnym razie zachodzi podejrzenie, że celem reorganizacji jest wymiana kadrowa, co narusza zasadę proporcjonalności”[19]. Innymi słowy, ta sui generis „kadrowa karuzela” nie miałaby racji bytu, ponieważ w przypadku proponowanej reformy służb skarbowych nie doszłoby do likwidacji urzędów/izb, a jedynie do ich przekształcenia i przejęcia zadań wykonywanych przez dotychczasowe struktury organizacyjne[20]. Również Rzecznik Praw Obywatelskich J. Kochanowski w piśmie z dnia 13 czerwca 2007 r., kierowanym do Ministra Finansów (Wiceprezesa Rady Ministrów) Z. Gilowskiej, zwracał uwagę na niezgodne z prawem rozwiązania legislacyjne odnośnie do możliwości wykorzystania reformy systemu podatkowego do zwolnień i redukcji kadrowych[21].
Przedstawione powyżej ustalenia prowadzą do następującego ogólnego spostrzeżenia, że zaproponowana przez projektodawcę w 2007 r. koncepcja konsolidacji administracji danin publicznych ze szczególnym uwzględnieniem tzw. opcji zerowej była w pełni świadomym działaniem[22]. I choć „pomysł” połączenia administracji podatkowej, celnej i skarbowej z dniem 1 stycznia 2008 r. w jednolitą formację – Krajową Administrację Skarbową – nie został wdrożony, ponieważ Sejm Rzeczypospolitej Polskiej[23] uchwałą z dnia 7 września 2007 r.[24] na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej[25] postanowił skrócić swoją kadencję[26] i wszelkie prace nad konsolidacją administracji danin publicznych straciły rację bytu[27], to niestety powrócił on ze „zdwojoną siłą” i tzw. grzechem pierworodnym – „opcją zerową”[28] – w 2016 r.
Powrót do koncepcji utworzenia jednolitej struktury administracji danin publicznych nastąpił w VIII kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (2015–2019). Zgodnie z pismem Ministra Finansów P. Szałamachy z dnia 14 stycznia 2016 r. najważniejszymi kierunkami działań Ministerstwa Finansów w VIII kadencji Sejmu miały być reforma administracji skarbowej i powstanie Krajowej Administracji Skarbowej[29]. W tym celu Ministerstwo Finansów podjęło działania legislacyjne zmierzające do zreformowania służb podległych Ministrowi Finansów[30], m.in. poprzez prace koncepcyjne oraz analizy, aż do przygotowania projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wraz z oceną skutków regulacji[31].
Utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej miało rozpocząć proces udoskonalenia całego systemu podatkowego, a podjęte działania ukierunkowane były na podniesienie efektywności i optymalizację struktur[31]. Według sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów M. Banasia przygotowanie i opracowanie koncepcji Krajowej Administracji Skarbowej sięga 2007 r., a w jej sporządzaniu i wdrażaniu uczestniczyły te same osoby, które wówczas pracowały nad tym projektem, co miało zagwarantować zarówno dobrą znajomość tematu, jak i płynną kontynuację działań[33]. Jak zauważył wskazany przedstawiciel Ministerstwa Finansów, bez prawidłowej, spójnej wewnętrznie struktury tych organów, mających odpowiednie kompetencje, zatrudniających właściwie wykwalifikowaną kadrę i co najważniejsze – właściwie zarządzanych ze szczebla centralnego, nie osiągnie się niezbędnej efektywności fiskalnej[34].
Zgodnie z zapewnieniami płynącymi od Ministra Finansów powstanie Krajowej Administracji Skarbowej miało wiązać się z licznymi korzyściami, zarówno z perspektywy organów publicznych, jak i podatników. Po pierwsze, miało dojść do tzw. naturalnego zmniejszenia zatrudnienia o 10–15%[35] poprzez osiągnięcie wieku emerytalnego przez część pracowników (funkcjonariuszy)[36].
Po drugie, jednostki organizacyjne Krajowej Administracji Skarbowej miały opierać się na silnej, merytorycznej kadrze[37] (na najwyższym poziomie)[38], np. dla osób, które posiadały największą wiedzę i doświadczenie w zakresie orzecznictwa, przewidziano stanowiska radcy skarbowego[39]. Potwierdzał to także m.in. L. Grzybowski, Dyrektor Departamentu Systemu Podatkowego w Ministerstwie Finansów, na Komisji Finansów Publicznych w dniu 15 listopada 2016 r. (notabene dzień przed uchwaleniem ustaw o Krajowej Administracji Skarbowej)[40], wskazując, że intencją powołania radców skarbowych będzie „skupienie dla potrzeb funkcji orzeczniczej pracowników o szczególnych kwalifikacjach, najwyższych kwalifikacjach w administracji skarbowej”[41], tak aby docenić tych, „którzy mają szczególną wiedzę i charakteryzują się zaangażowaniem”[42]. Tym samym poprzez efektywne wykorzystanie zasobów kadrowych[43] zatrudnienie w nowej strukturze organizacyjnej Krajowej Administracji Skarbowej mieli znaleźć tylko doświadczeni i merytorycznie przygotowani pracownicy i funkcjonariusze[44]. Niedopuszczalne miało być, aby przy określaniu propozycji pracy bądź służby poza dobrem Krajowej Administracji Skarbowej uwzględnione zostały inne pozaustawowe kryteria, a każdy przejaw nepotyzmu i kumoterstwa miał być „bezwzględnie rozliczony”[45]. Ponad-to wszelkie obawy o zatrudnienie w nowej skonsolidowanej strukturze organizacyjnej danin publicznych, w tym dotyczące warunków zatrudnienia oraz rodzaju zadań przydzielonych do realizacji, miały być przez Ministra Finansów minimalizowane[46].
W styczniu 2016 r. Minister Finansów poinformował Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o planowanym przedłożeniu Radzie Ministrów projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, zakładającej konsolidację administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej w jedną organizację celno-skarbową, a następnie zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2016 r. powołał zespół do opracowania i wdrożenia projektu regulacji prawnych dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej[47]. Następnie 18 stycznia 2016 r. Szef Służby Celnej podpisał test regulacyjny oraz zgłoszenie do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów dotyczące projektów ustaw o Krajowej Administracji Skarbowej oraz Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. W dalszej kolejności – w okresie od 23 lutego do 3 czerwca 2016 r. – prace związane z reformą Krajowej Administracji Skarbowej prowadzone były przez nowo utworzony w Ministerstwie Finansów Departament Reformy Administracji Skarbowej[48], którego dyrektorem została H. Łopianowska[49].
I nagle, jak za dotknięciem czarodziejskiej różyczki, z powodu wniesienia w dniu 3 czerwca 2016 r. przez grupę posłów koalicji rządzącej[50] projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, trwające w Ministerstwie Finansów prace nad przygotowaniem rządowych projektów zostały zaniechane[51]. Wówczas podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów enigmatycznie informował, że projekt ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz projekt ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej to projekty poselskie[52], a prace nad nimi będą prowadzone w trybie uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast jeśli chodzi o termin wdrożenia reformy, to jest on uzależniony od zakończenia prac legislacyjnych w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej[53].
Reasumując, na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej[54] oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej[55] z dniem 1 marca 2017 r. zaczęła funkcjonować nowa struktura organizacyjna, konsolidująca administrację podatkową, Służbę Celną i kontrolę skarbową[56] – Krajowa Administracja Skarbowa[57].
Na tle projektów, a następnie uchwalonych aktów prawnych z zakresu skonsolidowanej administracji danin publicznych warto przywołać kilka zapewnień/wyjaśnień osób ze ścisłego kierownictwa Ministerstwa Finansów oraz Krajowej Administracji Skarbowej.
Po pierwsze, według M. Banasia utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej stanowiło realizację jednego z najważniejszych priorytetów Ministerstwa Finansów oraz całego rządu w walce ze zmniejszeniem luki podatkowej, będąc jednocześnie odpowiedzią na potrzebę zapewnienia przyjaznej i nowoczesnej obsługi interesariuszy[58]. Jego zdaniem powyższa reforma, jako przedsięwzięcie rozpoczęte w 2007 r., stanowiła przemyślane rozwiązanie, które miało być wprowadzane w sposób systematyczny i uporządkowany, pod stałym monitoringiem Ministerstwa Finansów[59]. Innymi słowy, reforma służb podległych Ministrowi Rozwoju i Finansów miała być wdrażana sukcesywnie, pod stałym jego nadzorem i wsparciem[60], według tzw. procedury przejścia we wszystkich newralgicznych obszarach podstawowych, jak np. kadry[61]. Tym samym tzw. optymalizacja zatrudnienia w Krajowej Administracji Skarbowej miała zostać w całości zrealizowana w sposób naturalny, tj. poprzez odejście osób w wieku emerytalnym. Przykładowo: na Komisji Finansów Publicznych M. Banaś zapewniał, że „jeśli chodzi o zatrudnienie, to nie mamy w planie zmniejszenia go w żaden sposób. Jest tylko kwestia liczby funkcjonariuszy zatrudnionych w nowej strukturze. To znaczy, na początku twierdziliśmy i nadal to podtrzymujemy, że potrzebujemy w nowej strukturze od 9,5 do 10 tys. funkcjonariuszy – pracowników o statusie funkcjonariuszy i to utrzymujemy. Nie przewidujemy redukcji, jeśli chodzi o pozostałych pracowników. Jak mówiliśmy na wcześniejszych posiedzeniach podkomisji i Komisji, jeśli taka potrzeba zaistnieje, to jest około 5 tys. pracowników, którzy są w wieku emerytalnym i ewentualna redukcja nastąpi z grona tych osób”[62].
Po drugie, w ocenie W. Janczyka ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zawiera regulacje, które w sposób zgodny z ustawą o służbie cywilnej chronią urzędników tej służby[63]. Struktura osobowa miała być ukształtowana w sposób gwarantujący realizację zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej na najwyższym poziomie, m.in. poprzez właściwy dobór kadry i doskonalenie zawodowe, tak aby miała ona odpowiednie kwalifikacje i umiejętności do realizacji zadań w różnych obszarach działalności[64]. Zapewniano także, że bez wątpienia wszyscy pracownicy i funkcjonariusze Krajowej Administracji Skarbowej muszą mieć nie tylko obszerną wiedzę i doświadczenie, ale również charakteryzować się kulturą osobistą i gwarantować wysokie standardy etyczne, ponieważ tylko na tych podstawach możliwe jest zbudowanie zaufania obywateli do nowej organizacji[65]. Co więcej, w procesie kształtowania polityki kadrowej ważne miało być stworzenie w przyszłości możliwości zasilenia jednostek Krajowej Administracji Skarbowej młodymi, zdolnymi i wykwalifikowanymi pracownikami, którzy mieli wnieść nową wiedzę, energię i świeże spojrzenie[66].
Po trzecie, kierownictwo Ministerstwa Finansów zakładało, że w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariuszom oraz pracownikom będą przedstawiane propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniające posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania[67]. Odnosząc się do kwestii dotyczących sytuacji funkcjonariuszy celnych, wskazywano na nietrafność obaw dotyczących utraty przez nich pracy, ponieważ ich profesjonalizm i fachowość zostaną w pełni wykorzystane[68], a ponadto Służba Celna nie będzie objęta likwidacją, a jedynie konsolidacją[69]. Innymi słowy, propozycje pracy lub służby jako transparentne i sprawiedliwe dla wszystkich pracowników i funkcjonariuszy miały opierać się na przepisach prawa, tj. na art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wskazującym kryteria pracy/służby: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby, dotychczasowe miejsce zamieszkania[70].
Składanie propozycji pracy lub pełnienia służby miało być monitorowane przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a wszelkie nieprawidłowości w tym procesie stanowiłyby podstawę do wyciągnięcia z „całą surowością”[71] konsekwencji dyscyplinarnych wobec osób odpowiedzialnych. W ramach sprawowanego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nadzoru nad reformą, dyrektorzy izb administracji skarbowej otrzymali polecenie objęcia osobistym nadzorem przedkładania propozycji pracy bądź służby oraz powołania w tym zakresie zespołów składających się z osób bezstronnych, cieszących się szacunkiem wśród współpracowników, m.in. przedstawicieli organizacji związkowych działających w administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służbie Celnej[72]. Powyższe działania miały także na celu zapewnienie prawidłowości i transparentności procesu przedkładania propozycji pracy bądź służby w Krajowej Administracji Skarbowej, a także społecznej kontroli tego procesu[73]. Zdaniem M. Banasia skoro w skład zespołów powołanych przez dyrektorów izb administracji skarbowej weszli także przedstawiciele strony społecznej, to trudno sobie wyobrazić łamanie zasad człowieczeństwa, wykorzystywanie sytuacji najsłabszych czy też dyskryminację ze względu na chorobę lub wiek[74].
Dyrektorzy izb administracji skarbowych mieli ponosić pełną odpowiedzialność za składane pracownikom/funkcjonariuszom propozycje pracy/służby w kierowanych przez nich jednostkach organizacyjnych, a ewentualne błędy skutkowałyby nie tylko ich odpowiedzialnością dyscyplinarną, ale również cywilnoprawną i karną[75]. Warto także zaznaczyć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 9 u.KAS dyrektorzy izb administracji skarbowej odpowiadali za realizację polityki kadrowej i za propozycje pracy/służby dla pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w kierowanych przez nich jednostkach organizacyjnych[76] w danym województwie[77].
Na zakończenie tej części rozważań należy dodatkowo zwrócić uwagę na zapewnienia płynące z kilku pism Szefa Krajowej Administracji Skarbowej M. Banasia, kierowanych do pracowników i funkcjonariusz Krajowej Administracji Skarbowej. W piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. podkreślał, że dołoży „wszelkich starań, aby wszyscy funkcjonariusze i pracownicy KAS mieli szanse rozwoju i realizacji nowych wyzwań w budowie nowej administracji oraz byli godziwie wynagradzani za swoją ciężką i odpowiedzialną pracę. Wspólnie rozpoczynamy dzieło dla dobra i bezpieczeństwa finansowego naszej Ojczyzny oraz ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej”[78]. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazywał także: „mając świadomość szczególnego znaczenia tego procesu dla pracowników, pragnę zapewnić, że dokładam wszelkich starań, aby proces ten był uczciwy i transparentny […]. Co więcej, każdy pracownik i funkcjonariusz będzie mógł zwrócić się o dodatkową weryfikację otrzymanej propozycji. […] Bardzo Państwa proszę o zrozumienie ewolucyjnego charakteru procesu stabilizacji zatrudnienia i pełnienia służby. Gwarantuję, że KAS będzie przyjaznym miejscem pracy i służby dla wszystkich uczciwych osób. Wierząc w Państwa mądrość, proszę jednocześnie o wsparcie w tworzeniu nowej jakości pracy i służby oraz o pełne zaangażowanie w realizację zadań”[79].
Po czwarte, według danych pochodzących od Ministra Finansów w wyniku przeprowadzonej reformy m.in.:
Warto w tym miejscu raz jeszcze podkreślić, że projekty aktów prawnych reformujących administrację danin finansowych nie były projektami rządowymi, jak miało to miejsce w 2007 r.[86], kiedy to uwzględniano konstruktywne uwagi oraz propozycje zgłaszane w trakcie szeroko prowadzonych konsultacji zewnętrznych[87]. W dniu 3 czerwca 2016 r. wpłynęły do procedowania pod obrady Sejmu RP VIII kadencji wyłącznie poselskie projekty aktów prawnych, których celem była konsolidacja administracji podatkowej, celnej i skarbowej. Już 16 listopada 2016 r., w stachanowskim tempie, zostały uchwalone, a 2 grudnia 2016 r. ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod pozycjami 1947 i 1948 (sic!). Na marginesie należy tylko powtórzyć za M. Banasiem, że „oczywiście projekt ustawy, który został przygotowany w latach 2005–2007, przeszedł wszystkie uzgodnienia i konsultacje, natomiast obecny projekt również był konsultowany, był również przedmiotem rozważań związków zawodowych, był na Radzie Dialogu Społecznego, więc nie można mówić, że on w ogóle nie był w jakiś sposób konsultowany z czynnikami społecznymi”[88]. Rację ma jednak M. Szwast, którego zdaniem „proces legislacyjny dotyczący ustawy o KAS oraz Przepisów wprowadzających dotknięty był szeregiem wad. Ustawy nie zawierają przekonującej i opartej na wiarygodnych danych oceny skutków finansowych i społecznych reformy. Projekty ustaw powstały w trybie nieformalnym w Ministerstwie Finansów i nie były oficjalnie konsultowane z podmiotami bezpośrednio zainteresowanymi reformą, a następnie przekazane do wniesienia przez posłów koalicji rządzącej. Niezwykle szybkie tempo procesu legislacyjnego w Sejmie nie pozwoliło na wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości, a dodatkowo większość sejmowa zadecydowała o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie wysłuchania publicznego. Reforma KAS jest przykładem uchwalenia prawa z naruszeniem zasad rzetelnego i transparentnego procesu legislacyjnego”[89]. Nie ulega zatem wątpliwości, że „nowy, tworzony w nocnym trybie ład prawny, w zasadniczym nurcie niekonstytucyjny, nie ma służyć państwu, a partii. Znajduje on tylko jedno merytoryczne uzasadnienie – ma być konstruowany i ma funkcjonować odpowiednio do nadrzędnych celów ustrojowych, ekonomicznych i społecznych partii rządzącej. Te cele stoją przed i ponad dobrem wspólnym wszystkich obywateli”[90]. W podobnym duchu argumentował W. Modzelewski, konkludując, że ustawa nie powinna być uchwalona z wielu powodów, m.in. z przyczyn obiektywnych – spadku efektywności funkcjonalnej całej struktury organizacyjnej administracji danin publicznych, który może potrwać kilka lat[91]. Analogicznie zauważał R. Szymczykiewicz w sui generis proroczej opinii prawnej, że „wprowadzone rozwiązania prawne [konsolidujące administrację podatkową, skarbową i celną – przyp. autora] mogą mieć bardzo kosztowne (liczone w dziesiątkach lub setkach milionów złotych) reperkusje w postaci konieczności ponownej organizacji KAS (powtórzenia procesu rekrutacji), wypłaty odszkodowań za nierówne traktowanie, dyskryminację, naruszenie dóbr osobistych, dla tysięcy osób poszkodowanych przez ustawę, wypłaty należnych odpraw wraz z odsetkami”[92].
Nie można stracić z pola widzenia również kierunkowego wykształcenia posłów, którzy zgłosili inicjatywy ustawodawcze dotyczące projektów ustaw konsolidujących administrację danin publicznych[93]. W przypadku projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (druk nr 826) na pięćdziesięciu wnioskodawców tylko dziewięciu parlamentarzystów miało kierunkowe wykształcenie prawnicze[94]. Natomiast odnośnie do projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (druk nr 827) na pięćdziesięciu posłów wnioskodawców już tylko pięciu miało kierunkowe wykształcenie prawnicze. Co więcej, jak wynika z informacji zamieszczonych na stronie Sejmu VIII kadencji, żaden z parlamentarzystów nie miał doświadczenia z zakresu szeroko rozumianego obszaru podatkowego, aby przygotować, a tym bardziej kompleksowo procedować utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej jako największej z reform dokonanych w administracji publicznej na przełomie ostatnich kilkudziesięciu lat[95]. Wydaje się, że należy przywołać i tylko trochę sparafrazować wypowiedź M. Belki z 2005 r., zgodnie z którą, jeżeli ktoś nie zna się na systemie podatkowym, to niech się w ogóle na ten temat nie wypowiada[96]. Problem jednak zapewne polega na tym, że niektórzy konstytucyjni przedstawiciele Narodu[97] „najczęściej nie rozumieją, że nie rozumieją”[98]. A może też zapominają, że złożyli uroczyste ślubowania rzetelnego i sumiennego wykonywania obowiązków wobec Narodu oraz przestrzegania Konstytucji RP wraz z formułą konfesyjną[99] „Tak mi dopomóż Bóg”?[100]
Nie kwestionując potrzeby i zasadności przeprowadzenia kompleksowej reformy administracji danin publicznoprawnych, stwierdzić należy, że podczas konsolidacji administracji podatkowej, celnej i skarbowej doszło do licznych nieprawidłowości. Po pierwsze, według NIK powyższy „proces przekształceniowy” nie został właściwie przygotowany ani przeprowadzony[101]. W szczególności największe zastrzeżenia budzi obszar szeroko rozumianych spraw kadrowych[102]. Analogicznie zdaniem Sądu Najwyższego podstawową i nieusuwalną wadę przedstawionych projektów ustaw konsolidujących administrację podatkową, celną i skarbową, które nie powinny stać się przedmiotem dalszych prac legislacyjnych, stanowi to, że „regulacja stosunków pracy i stosunków służby w Krajowej Administracji Skarbowej nie opiera się na zasadach, jakim powinny odpowiadać stosunki zatrudnienia w administracji państwowej”[103]. Niezależnie od powyższych trafnych stwierdzeń rodzi się pytanie, czy także znana z godnej do naśladowania empatii H. Łopianowska[104], Dyrektor Departamentu Reformy Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów – „druga po wiceministrze Marianie Banasiu [Szefie KAS – przyp. autora] osoba w resorcie finansów odpowiedzialna za tę reformę”[105] od strony legislacyjnej[106] – była świadoma „słabości” powyższych projektów aktów prawnych.
Po drugie, zdaniem NIK w wyniku reformy zatrudnienie ogółem w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej nie uległo istotnej zmianie[107]. Z danych przekazanych w trakcie kontroli przez Ministerstwo Finansów wynika, że liczba osób zatrudnionych w Krajowej Administracji Skarbowej zmniejszyła się z 64 281[108] do 60 676 osób[109], tj. o 5,6%. Natomiast zatrudnienie liczone w etatach w tym okresie zmniejszyło się z 64 039 do 60 554 osób, tj. o 5,4%[110]. Przykładowo: koszty konsolidacji poniesione przez jednostki organizacyjne wchodzące w struktury Krajowej Administracji Skarbowej w latach 2016–2018 (I półrocze) wyniosły łącznie 70,3 mln zł, z czego 90,9% stanowiły wydatki osobowe (tj. 64,0 mln zł), w ramach których poniesiono głównie wydatki na wypłacone funkcjonariuszom odprawy związane z reorganizacją (20,8 mln zł), odprawy wypłacone pracownikom korpusu służby cywilnej i pozostałym (13,6 mln zł), odprawy emerytalne pracowników korpusu służby cywilnej i pozostałych (16,9 mln zł) oraz odprawy funkcjonariuszy (3,9 mln zł)[111]. Jednakże szczegółowym wyliczeniom kosztów połączenia administracji podatkowej, skarbowej i celnej w Krajową Administrację Skarbową należy bez wątpienia poświęcić odrębne opracowanie.
Do 31 maja 2017 r. propozycje pracy/służby przedstawiono 62 301 osobom (13 275 funkcjonariuszom i 49 026 pracownikom)[112]. Wśród osób, które do 31 maja 2017 r. otrzymały propozycję pracy/służby, znalazło się 5236 osób mających lub nabywających w 2018 r. uprawnienia emerytalne (w tym 1178 funkcjonariuszy) oraz 691 osób mających lub nabywających uprawnienia emerytalne do dnia 31 sierpnia 2017 r. (w tym 85 funkcjonariuszy)[113]. Bez wątpienia w następstwie przeprowadzonej reformy od 2018 r. część pracowników/funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej zaczęła przechodzić na emeryturę:
W związku z reformą administracji skarbowej z pracy bądź służby w Krajowej Administracji Skarbowej odeszło co najmniej 3139 osób[115]. Przedłożonych propozycji pracy bądź służby nie przyjęło 528 osób, co – w myśl art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.KAS – skutkowało wygaśnięciem stosunku pracy/służbowego po upływie trzech miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.[116] Ponadto w okresie od 1 czerwca do 31 sierpnia 2017 r. z Krajowej Administracji Skarbowej odeszło 1209 osób, których motywacje nie są znane[117].
Stan zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej na 31 maja 2020 r. w etatach wynosił 61 102,092, z czego w:
Natomiast stan zatrudnienia w etatach pracowników i funkcjonariuszy pracujących/pełniących służbę w poszczególnych urzędach celno-skarbowych[120] na 31 grudnia 2020 r. wynosił 13 601,450 (w tym członkowie korpusu służby cywilnej – 3521,700, funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej – 9934,750)[121].
Nie sposób w tym miejscu nie dostrzec, że 4072 funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej otrzymało propozycję pracy, a nie kontynuacji służby[122]. W tym aspekcie kierownictwo Ministerstwa Finansów wykazało się „swoistą troską”, twierdząc, że – mając na względzie strukturę wiekową obecnych funkcjonariuszy (średni wiek i mediana dla wieku – wartość środkowa – funkcjonariuszy wynoszą 48 lat) – zasadne było zapewnienie im regularnego trybu pracy w korpusie służby cywilnej[123]. Za niecelową uznano także potrzebę przeprowadzenia analizy SWOT w odniesieniu do „ucywilnionych” pracowników służby celnej[124].Przedstawiciele Ministerstwa Finansów nie podzielali również opinii, zgodnie z którą „ucywilnianie” funkcjonariuszy byłej Służby Celnej było marnotrawstwem środków publicznych, ponieważ, jak wskazywali, funkcjonariusze przeniesieni do pracy na innych stanowiskach w Krajowej Administracji Skarbowej będą nadal mogli wykorzystywać swoje kwalifikacje i doświadczenie, a proces zmiany statusu funkcjonariusza na pracownika i odwrotnie nie będzie miał przecież charakteru nieodwracalnego[125].
Po trzecie, według NIK, aby rzetelnie przeprowadzić proces kształtowania kadr Krajowej Administracji Skarbowej, kierownicy jednostek organizacyjnych powinni już przed 31 maja 2017 r., tj. do czasu, kiedy musieli zakończyć proces przedkładania lub nie propozycji pracy/służby pracownikom/funkcjonariuszom, mieć pełną wiedzę o zakładanym docelowym kształcie kadrowym kierowanych przez nich jednostek i o realizowanych zadaniach. Innymi słowy, czas, w jakim przeprowadzono reformę, nie pozwalał na rzetelne rozpoznanie powyższych potrzeb kadrowych[126]. Ponadto ustawowe kryteria brane pod uwagę przy składaniu pisemnych ofert określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby były sformułowane w sposób ogólny (niemierzalny i oceny), co pozwalało niejednokrotnie na ich pomijanie.
Po czwarte, „nie przeprowadzono pełnej analizy potrzeb kadrowych w poszczególnych jednostkach KAS, między innymi w zakresie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, dla których limity etatów zwiększane były zarówno przed wdrożeniem KAS (w lutym 2017 r.), jak również zaraz po wdrożeniu (w marcu 2017 r.)”[127]. „Analiz potrzeb etatowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej nie dokonano ani przed wejściem w życie ustawy o KAS, ani przed dniem 15 września 2017 r. Zespół w sprawie określenia limitu etatów dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej podjął pracę dopiero 15 września 2017 r. Z wyjaśnień Zastępcy Dyrektora DLK wynika, że uznano za celowe, aby analizę potrzeb etatowych rozpocząć po 1 września 2017 r., tj. po dniu, kiedy zostały wygaszone wszystkie stosunki służbowe z funkcjonariuszami, którzy nie przyjęli propozycji służby lub jej nie otrzymali”[128]. Ponadto wątpliwości NIK budzi również celowość rozpoczęcia procesu zatrudniania nowych osób już od 1 marca 2017 r. w sytuacji toczącego się procesu przedkładania propozycji pracy/służby, który miał zakończyć się do 31 maja 2017 r., przy jednoczesnym braku informacji o liczbie wakatów w poszczególnych jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej[129]. De facto proces etatyzacji rozpoczął się po 1 września 2017 r., czyli po zamknięciu procesu przedkładania propozycji pracy/służby i po uzyskaniu wiedzy na temat liczby pracowników/funkcjonariuszy, którzy ostatecznie pozostają w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, co zgodnie z przedłożonymi wyjaśnieniami było działaniem zamierzonym[130]. Tym samym nie została przeprowadzona analiza potrzeb kadrowych, a praktyka wygaszania zatrudnienia/służby budzi wątpliwości natury prawnej w zakresie przestrzegania i ochrony praw pracowniczych[131], a na tzw. nieformalnym systemie poufnych rekomendacji (systemie niejawnego opiniowania), doprowadzającym do ignorowania ocen okresowych i standardów oceniania w administracji publicznej[132], kończąc[133]. Podobne wnioski prezentowane są w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że „analiza treści pism Szefa KAS pozwala na wyciągnięcie wniosków, że realizowały one nienazwane bądź też ukryte cele ustawy w postaci zmniejszenia liczby etatów funkcjonariuszy służby celnej. W swoich pismach Szef KAS wskazywał nieprzekraczalne limity etatów funkcjonariuszy, co powodowało, że m.in. dyrektorzy izb administracji skarbowej, a w rzeczywistości powołane przez nich zespoły, dokonywały faktycznej selekcji i były zmuszone do wskazania określonej liczby funkcjonariuszy do tzw. ucywilnienia, aby zmieścić się w wyznaczonej liczbie przyznanych etatów”[134]. Zbieżny pogląd wyraził S. Płażek. Zgodnie z nim Szef Krajowej Administracji Skarbowej w pismach kierowanych do dyrektorów izb administracji skarbowej ustanowił „własne, zupełnie nieprzewidziane reguły selekcji funkcjonariuszy wzorem niegdysiejszego »prawa powielaczowego« z okresu ancien regime'u" [135].
Po piąte, prace zespołów powołanych w izbach administracji skarbowej w celu zapewnienia prawidłowości i transparentności przedkładania propozycji pracy bądź służby w Krajowej Administracji Skarbowej nie były monitorowane, a Departament Reformy Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów nie przeprowadzał w tym zakresie żadnej kontroli[136]. Niestety, także nadzór Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nad przebiegiem procesu przedkładania propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby był niewystarczający, pomimo licznych deklaracji, że reforma będzie wdrażana sukcesywnie, pod stałym nadzorem i ze wsparciem z poziomu Ministerstwa Finansów, gdzie na bieżąco będą wyjaśniane informacje o zaistniałych błędach czy też nieprawidłowościach[137]. Innymi słowy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej bezpośrednio nie monitorował procesu przedkładania propozycji pracy/służby w podległych jednostkach (głównie izbach administracji skarbowej) ani też nie gromadził informacji o efektach prowadzonych rokowań i mediacji w ramach sporów zbiorowych pracowników izb administracji skarbowej z jej dyrektorami[138]. Tym samym „działania Szefa KAS w zakresie monitorowania procesu przygotowania, realizacji i efektów powołania KAS ograniczały się, co do zasady, do działań doradczo-prewencyjnych, tj. powoływania zespołów, kierowania korespondencji do dyrektorów IAS, w której przypominano o obowiązkach i wskazywano na pełną ich odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Ograniczony był również zakres danych zbieranych przez Szefa KAS, dotyczących funkcjonowania podległych jednostek, w szczególności w obszarze organizacji i zatrudnienia. Tym samym skuteczność nadzoru nad jednostkami podległymi i możliwość reagowania na stwierdzone przez NIK w tych jednostkach nieprawidłowości zostały istotnie ograniczone, a działania nadzorczo-kontrolne Szefa KAS były niewystraczające”[139]. W ocenie NIK świadczy to jednoznacznie o niedostatecznym nadzorze nad przebiegiem procesu reorganizacji[140].
Po szóste, stanowisko radcy skarbowego, które m.in. według P. Cybulskiego miało być przeznaczone wyłącznie dla osób mających największą wiedzę i doświadczenie w zakresie orzecznictwa[141], na 31 grudnia 2020 r. zajmowały w 58,33% osoby niemające kierunkowego wykształcenia wyższego o profilu prawno-podatkowym[142], właściwego do wymiaru, poboru i egzekucji danin publicznoprawnych[143]. Przykładowo: wśród kierunków studiów ukończonych przez radców skarbowych można odnaleźć m.in. budownictwo, rolnictwo, technologię żywności, towaroznawstwo, pedagogikę specjalną, organizację przemysłu spożywczego, historię, geografię, geodezję i kartografię, meliorację wodną czy też mechanikę i budowę maszyn[144].
Po siódme, NIK nie znalazła podstaw do uznania, że utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej przyniosło wymierne efekty w postaci wzrostu dochodów podatkowych[145]. Wprawdzie w latach 2017–2018 nastąpił wzrost wpływów z tytułu danin publicznych, ale nie wynikał on raczej z procesu konsolidacji administracji podatkowej, celnej i skarbowej, ale z wdrożenia równolegle wielu innych kompleksowych rozwiązań „uszczelniających” system podatkowy[146].
Reasumując, „polityka kadrowa” przeprowadzona w ramach Krajowej Administracji Skarbowej, podyktowana brakiem systemowej wizji ze strony prawodawcy, doprowadziła do nieodwracalnej destrukcji personalnej, m.in. ze względu na zastosowanie tzw. opcji zerowej oraz „ucywilnienie” funkcjonariuszy celnych[147]. Trafność powyższych spostrzeżeń autora niniejszej publikacji – jak się wydaje – potwierdza P. Cybulski, jak sam o sobie mówi – „współtwórca KAS”, podkreślając, że „po odejściu tak wielu dobrych i doświadczonych fachowców z KAS widać, że sam system informatyczny nie będzie w stanie wiele pomóc, jeśli nie będzie odpowiedniej kadry czy odpowiedniej współpracy z osobami merytorycznymi w skarbowości. Na początku i na końcu każdego procesu jest człowiek i to od niego tak naprawdę zależy jakość i skuteczność działania”[148]. Innymi słowy, zastosowana przez prawodawcę „praktyka” wygaszania zatrudnienia, mimo że jest od wielu lat krytykowana, gdyż budziła poważne wątpliwości prawne, nie przeszkodziła mu w uchwaleniu „niegodziwego prawa”, które doprowadziło do „zwolnień i przeprowadzenia czystek kadrowych”[149]. Przykładowo: tryb wygaszenia stosunku pracy/służby oraz przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy nie wymagał pisemnego uzasadnienia decyzji, a w przypadku braku propozycji co do zasady także pisemnego informowania zainteresowanych[150]. Warto może w tym miejscu przywołać pismo podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów M. Banasia, w którym podnosił, że „podejmując wątek zapewnienia funkcjonariuszom celnym ochrony dotychczasowego statusu prawnego i uposażenia, należy mieć na względzie prawo demokratycznie legitymowanego ustawodawcy do kreowania nowych rozwiązań prawnych. […] Prawodawca ma więc prawo do nowelizowania obowiązującego prawa, także na niekorzyść pracownika, o ile respektuje wymogi konstytucyjne”[151]. Według M. Banasia przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie wskazywały pracowników bądź funkcjonariuszy, którym przysługiwałaby prawna ochrona zatrudnienia[152]. Także podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, Zastępca Szefa Krajowej Administracji Skarbowej P. Cybulski uważał, że ustawodawca w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie zawarł regulacji gwarantujących dalsze zatrudnienie pracownikom i funkcjonariuszom jednostek wchodzących w skład Krajowej Administracji Skarbowej. Co więcej – jego zdaniem – normodawca odstąpił również od środków prawnych związanych z ochroną stosunków pracy/służby i nie przewidział ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy/służby i uposażenia, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania przepisów o wypowiedzeniu zmieniającym[153].
Biorąc powyższe pod uwagę, jak uwierzyć w obecne zapewnienia Szefowej Krajowej Administracji Skarbowej, że:
A może zaufać „profetycznym wizjom” podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów P. Patkowskiego, według którego stworzenie nowego systemu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, opartego na jasnych, sprawiedliwych i równych dla wszystkich kryteriach – takiego, jaki funkcjonuje w dużych, prywatnych firmach, gdzie podwyżki i nagrody nie są obligatoryjne, lecz są wypłacane – będzie kluczem do nowoczesnej, sprawnie funkcjonującej administracji, oferującej atrakcyjne miejsca pracy?[157]. Czy też dać wiarę J. Stachurze, Dyrektor Departamentu Efektywności Wydatków Publicznych i Rachunkowości w Ministerstwie Finansów, według której„zarządzanie zasobami ludzkimi, funduszem wynagrodzeń to, po pierwsze, zagadnienia naukowe, a poza tym istnieją metodyki, które stosują firmy konkurujące o najlepszych pracowników? Dlaczego nie mielibyśmy skorzystać z tych rozwiązań? Oczywiście trzeba to dostosować do specyfiki administracji. To proces wieloletni. Mamy nadzieję, że przynajmniej na razie uda nam się zatrzymać najlepszych pracowników, a z czasem będzie to atrakcyjna forma pracy także dla młodych ludzi”[158].
Powyższe „iluzje” przedstawicieli zarówno Krajowej Administracji Skarbowej, jak i Ministerstwa Finansów w zestawieniu z długofalowymi następstwami destrukcyjnej „reformy kadrowej” administracji danin publicznych przywołują autorowi na myśl fragment powieści M. Ostrowskiego pt. Jak hartowała się stal, w której czytamy m.in. jak to „na Dnieprze woda przerwała stalowe zapory i runęła, zatapiając maszyny i ludzi. I znów Komsomoł rzucił się do walki z żywiołem i po zaciekłych dwudniowych zmaganiach bez snu i odpoczynku wpędził wyzwolony żywioł z powrotem za stalowe zapory. W tej gigantycznej walce czołowe miejsce zajmowało nowe pokolenie komsomolców”[159], które zapewne i obecnie nigdy nie opuściłoby pracowników/funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej oraz podatników (w ostatnim czasie namiętnie nazywanych przez kierownictwo Ministerstwa Finansów oraz Krajowe Administracji Skarbowej „klientami”[160]) w potrzebie[161].
„Wszystko, nad czym pracujemy, wszystko, ku czemu zmierzamy, ma jeden cel – dobro naszego narodu, dobro naszej Ojczyzny”[162]. Tak w wielkim skrócie można chyba podsumować populistyczne deklaracje szeroko rozumianych pomysłodawców, projektodawców, decydentów, a w końcu i wykonawców procesu konsolidacji administracji danin publicznych w Krajową Administrację Skarbową. Czyżby w imię najlepiej pojętej, jednej i jedynie słusznej linii partii/koalicji byli gotowi realizować wszelkie potiomkinowskie cele polityczno-legislacyjne[163], budując Krajową Administrację Skarbową swoich „marzeń i ambicji”[164]? Bo na pewno przeprowadzoną „reformę” należy traktować wyłącznie w kategoriach baśni głoszącej, że w Polsce dokonała się profesjonalna reorganizacja służb podatkowo-skarbowo-celnych. Trudno przecież przyjąć tezę, że „utworzenie KAS ustawą z 2016 roku, która połączyła organy skarbowe, celne i urzędy kontroli skarbowej w jednolitą formację, stanowiło jedną z najistotniejszych przemian ostatnich lat, służącą sprawności, sile i rozwojowi Rzeczpospolitej Polskiej. Jestem przekonany, że ta reforma doceniana będzie również przez kolejne pokolenia Polaków, bo dzięki niej istotnie zwiększyliśmy szanse pomyślnej przyszłości naszej Ojczyzny”[165].
Dokonana w iście stachanowskim tempie reforma konsolidująca administrację danin publicznoprawnych[166] potwierdza trafne spostrzeżenie W. Łączkowskiego, że demokracja może być groźna, jeśli sprowadzana jest do prostej reguły większościowej w parlamenci[167] z kierowniczą rolą partii rządzącej w polityce legislacyjnej[168]. W tym zakresie warto zwrócić także uwagę na fakt, że projekty aktów prawnych reformujących administrację finansową powstały w Ministerstwie Finansów[169], „a następnie – w sposób nieformalny – zostały przekazane posłom koalicji rządzącej w celu skorzystania przez nich z prawa inicjatywy ustawodawczej”[170]. Innymi słowy, pozorowanie, jakoby inicjatywa ustawodawcza w zakresie konsolidacji administracji danin publicznych pochodziła od grupy posłów (co do zasady bez wykształcenia prawniczego – tzw. amatorów prawa[171]), podczas gdy w rzeczywistości była propozycją rządową[172], nolens volens świadczy o wzorcowym upolitycznieniu legislacji[173] dokonanym przez większość parlamentarną[174] w ramach wszechobecnego w ostatnich latach „prawnego faryzeizmu”[175]. Uprawniony wydaje się zatem pogląd, że pośpiech we wprowadzaniu reformy[176] wynikał zapewne z chęci upolitycznienia organów administracji danin publicznych i stworzenia „w majestacie prawa” możliwości weryfika-cji wszystkich pracowników/funkcjonariuszy[177]. Co więcej, nie respektowano kwalifikacji i wieloletnich dokonań zawodowych wielu pracowników i funkcjonariuszy, poświęcając „te cenne wartości, a także ludzkie aspiracje i starania, dla pozyskiwania puli posad do dowolnego ich rozdawnictwa lub dowolnych nimi przetasowań”[178]. Niezależnie jednak od powyższych spostrzeżeń zasadne jest przyjęcie, że „standardy moralne są szersze i bardziej wymagające niż standardy ustanowione w formie prawa przez władzę. Jedyna rzecz, która nie podlega przegłosowaniu przez większość parlamentarną, to sumienie człowieka. Jest ono drogowskazem etycznym, który musi wyznaczać standard postępowania. A trudny czas rodzi postawy heroiczne, ale rodzi także tchórzy, którzy dla życiowego sukcesu w taki sposób próbują »piąć się w górę«”[179]. W tym aspekcie jako przestrogę dla wszystkich potencjalnych nominatów partyjnych należy przywołać fragment wypowiedzi „pomysłodawcy” Krajowej Administracji Skarbowej, a następnie jej Szefa i przez krótki okres także Ministra Finansów, a w momencie oddawania artykułu do publikacji jeszcze Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, który expressis verbis stwierdził, że „każdy monopol władzy jest niebezpieczny dla państwa i dla narodu”[180], a władza i cel partyjny bywają „ważniejsze niż uczciwość, przyzwoitość ludzka”[181].
Niestety, kluczowym, a jednocześnie negatywnym następstwem w zakresie konsolidacji administracji podatkowo-skarbowo-celnej w Krajową Administrację Skarbową był, jest i co najmniej przez kilkanaście/kilkadziesiąt najbliższych lat będzie chaos kadrowy związany z przeprowadzoną reformą w myśl destrukcyjnej etycznie i prawnie „opcji zerowej”, która „zdewastowała” szeroko rozumiane służby podatkowo-skarbowe w Polsce. A liczne zapewnienia płynące ze strony Ministra Finansów oraz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, że wszelkie podejmowane działania zmierzające do utworzenia specjalistycznej służby skarbowej, mające na celu poprawę warunków pracy i płacy osób, które będą zatrudnione w Krajowej Administracji Skarbowej, jak też stabilizację ich sytuacji zawodowej[182], miały raczej „janusowe oblicze”. Przykładowo: głoszono, że w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej dostęp i ścieżka kariery dla każdego pracownika będzie jasna, wyrazista i ułatwiona[183], a profesjonalizm i fachowość funkcjonariuszy pełniących służbę zostaną w pełni wykorzystane[184]. A wszystko to zapewne w myśl charakterystycznej zasady, którą pielęgnuje Ministerstwo Finansów, że przy zatrudnianiu pracowników kieruje się kompetencjami osób aplikujących i nie ma danych/informacji dotyczących ewentualnego spowinowacenia zatrudnionych osób z poszczególnymi parlamentarzystami, niezależnie od partii[185]. In fine należy postawić pytanie – chyba raczej retoryczne – czy pomysłodawcy, projektodawcy, decydenci oraz wykonawcy szeroko rozumianego procesu konsolidacji administracji danin publicznych wypełnili kryteria, których wymagał Minister Finansów względem pracowników i funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. spełnienia najwyższych standardów, zarówno w zakresie wiedzy merytorycznej, kompetencji, jak i postawy[186]. Bez wątpienia można oczekiwać wysokich standardów od pracowników i funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej, ale pod warunkiem, że będą one także spełnione przez ustawodawcę i szeroko pojęte „kierownictwo” Ministerstwa Finansów oraz innych „szefów” jednostek organizacyjnych administracji podatkowej (skarbowej)[187]. I tym razem rację ma W. Łączkowski, który trafnie podkreśla, że „jeżeli demokracja, a wraz z nią nasza cywilizacja ma przetrwać – to od członków władz publicznych należałoby oczekiwać takiego przygotowania intelektualnego, zawodowego i moralnego, które pozwoliłoby im zrozumieć potrzebę samoograniczania się i respektowania granic wyznaczonych przez etykę, prawdziwą tolerancję i rzeczywiste dobro wspólne”[188]. Jednak może autor niniejszej publikacji – jako swoisty „siewca zamętu”[189] – jest w błędzie, a słuszność ma Szefowa Krajowej Administracji Skarbowej, która rekapituluje, że „wszystkie sukcesy Krajowej Administracji Skarbowej nie byłyby możliwe bez zaangażowania, profesjonalizmu, odpowiedzialnej postawy kierownictwa, pracowników i funkcjonariuszy jednostek KAS”[190]. No i oczywiście „kierownictwa” Ministerstwa Finansów oraz posłów i senatorów jako przedstawicieli Narodu – chciałoby się dodać – a w szczególności tych, którzy brali udział w uchwaleniu ustaw konsolidujących administrację podatkową, skarbową i celną, czyniąc to wszystko zapewne dla pomyślności Ojczyzny i dobra obywateli, przestrzegając przy tym bezwzględnie Konstytucji RP i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej[191]. Warto także wskazać, że również Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej A. Duda podpisał ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej – nolens volens – zgodnie ze słowami złożonej przysięgi, tj. z dochowaniem wierności postanowieniom ustawy zasadniczej[192].
W powyższym aspekcie chciałoby się także zapytać o to, gdzie byli wszyscy etatowi obrońcy pracowników i funkcjonariuszy ze związków zawodowych skupionych w strukturach organizacyjnych danin publicznoprawnych, ponieważ co do zasady tylko działania Związku Zawodowego Celnicy PL jednoznacznie wskazywały, że są przeciwni konsolidacji administracji podatkowej, celnej i skarbowej w Krajową Administrację Skarbową[193]. W takim razie co z pozostałymi organizacjami związkowymi?[194] Nie ulega wątpliwości, że na siedmiu funkcyjnych działaczy związkowych, którym nie przedstawiono propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej[195], sześciu należało do Związku Zawodowego Celnicy PL[196]. Jednakże zarówno kierownictwo Ministerstwa Finansów, jak i Krajowej Administracji Skarbowej jednoznacznie deklarowało, że wysoko sobie ceni współpracę ze związkami zawodowymi i dalekie jest od szykan jej działaczy czy też prób ograniczania działalności związkowej[197], a nieprzedstawienie propozycji służby/pracy członkom Związku Zawodowego Celnicy PL nie miało nic wspólnego z ich przynależnością związkową[198] . Notabene, decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 listopada 2021 r.[199], S. Siwy, Przewodniczący Związku Zawodowego Celnicy PL, który w 2017 r. nie otrzymał propozycji pełnienia służby ani też pracy w nowo utworzonych strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, po ponadczteroletnim okresie „poszukiwania praworządności” w demokratycznym państwie polskim[200], a może trafniej po swoistej „ścieżce zdrowia”, został przywrócony do służby w Służbie Celno-Skarbowej z datą jej podjęcia od 13 grudnia 2021 r. Po pierwsze, czemu to wszystko miało służyć? Czyżby wciąż aktualna była maksyma: „by człowiek był człowieka bratem, trzeba go wpierw przećwiczyć batem”?[201]. Po drugie, znamienna jest data podjęcia służby przez S. Siwego, która przypadła na 13 grudnia 2021 r. – w 40. rocznicę wprowadzenia stanu wojennego w Polsce. Bez wątpienia casus S. Siwego, Przewodniczącego Związku Zawodowego Celnicy PL z Krajową Administracją Skarbową wymaga odrębnej publikacji.
Autor niniejszego artykułu pozostawia pomysłodawców, projektodawców, decydentów, a w końcu także wykonawców procesu scalenia administracji podatkowej, skarbowej i celnej w Krajową Administrację Skarbową z przesłaniem płynącym z kart Pisma Świętego – nolens volens „Konstytucji Chrześcijan” – według którego: „A Król odpowie im tak: Zaprawdę powiadam wam, cokolwiek uczyniliście jednemu spośród najmniejszych braci moich, uczyniliście Mnie samemu”[202] lub odpowie im tak: „Zaprawdę mówię wam, czegokolwiek nie uczyniliście jednemu spośród najmniejszych, nie uczyniliście tego i Mnie”[203].
Banaś M., Dobre prawo o ustroju administracji skarbowej fundamentem demokratycznego państwa prawnego, [w:] Efektywna administracja skarbowa, red. Z. Gilowska, H. Izdebski, K. Raczkowski, t. 1, Warszawa 2007.
Belka M., Pierwsze czytanie poselskiego projektu uchwały wzywającej premiera Marka Belkę do rezygnacji z zajmowanego stanowiska (druk nr 3230), IV kadencja, 98. posiedzenie, 2. dzień (3.03.2005), http://orka2.sejm.gov.pl/Debata4.nsf/main/59FB2592 (dostęp: 9.09.2021).
Brzeziński B., Nykiel W., Stan prawa podatkowego w Polsce. Raport 2010, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2011, nr 1.
Dróżdż W., Jak i po co powstała Krajowa Administracja Skarbowa? W czym pomaga przedsiębiorcom?, https://opoka.news/jak-i-po-co-powstala-krajowa-administracja-skarbowa-w-czym-pomaga-przedsiebiorcom (dostęp: 16.09.2021).
Gajewski D.J., Nowak-Far A., Krajowa Administracja Skarbowa – propozycja konsolidacji aparatu skarbowego a uszczelnienie systemu podatkowego, „Analizy i Studia CASP” 2016, nr 2, https://doi.org/10.33119/ASCASP.2016.2.1
Gomułka W., Stanowisko partii – zgodne z wolą narodu, Warszawa 1968.
Gomułowicz A., Oblicze polskiej dyktatury, „Nauka” 2018, nr 3.
Gomułowicz A., Tak powstaje dyktatura – jak PiS buduje ustrój totalitarny, https://www.rp.pl/opinie-prawne/art2544971-tak-powstaje-dyktatura-jak-pis-buduje-ustoj-totalitarny (dostęp: 14.09.2021).
Halicki A., Służba w Służbie Celno-Skarbowej, Szczecin 2021.
Horodocki Z., Plakat propagandowy PRL, https://commons.wikimedia.org/wiki/File:20210102_173027_Propaganda_PRL.jpg (dostęp: 19.09.2021).
Jędrzejewska K., Honorata Łopianowska – sędzia, która nadzorowała reformę KAS, https://podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/1022854,honorata-lopianowska-sedzia-ktora-tworzyla-modyfikacje-kas.html (dostęp: 13.09.2021).
Kidyba A., Osiem grzechów głównych, „Dziennik Gazeta Prawna – Prawnik”, 16 lutego 2021, nr 31 (5439).
Kidyba A., Powrót do szkoły Duracza, czyli nauka prawa w zarysie, „Dziennik Gazeta Prawna – Prawnik”, 12 grudnia 2012, nr 241 (3379).
Kidyba A., Prawnicy: nowe zawody?, „Dziennik Gazeta Prawna – Prawnik”, 15 czerwca 2021, nr 113 (5521).
Kolejna sprawa o ucywilnienie wygrana w sądzie II instancji, 2021, https://celnicy.pl/threads/kolejna-sprawa-o-ucywilnienie-wygrana-w-sadzie-ii-instancji.17168/ (dostęp: 4.09.2021).
Liszcz T., Zasady zatrudniania urzędników skarbowych. Uwagi na tle projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, [w:] Nowoczesna administracja skarbowa, red. Z. Gilowska, R. Tadeusiewicz, J. Tchórzewski, t. 3, Warszawa 2007.
Łączkowski W., Granice prawa, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2015, nr 4, https://doi.org/10.14746/rpeis.2015.77.4.1
Łączkowski W., Prawo naturalne a prawo stanowione. Uwagi prawnika, „Ethos” 1999, nr 1–2.
Łączkowski W., Wymiar sprawiedliwości a stosowanie prawa, [w:] Ius et lex. Księga pamiątkowa ku czci prof. Adama Strzembosza, red. A. Dębiński, A. Grześkowiak, K. Wiak, Lublin 2002.
Małecki J., Recenzja cz. II pt. Kontrola stosowania prawa podatkowego w Polsce, [w:] Kontrola tworzenia i stosowania prawa podatkowego pod rządami Konstytucji RP, red. E. Ruśkowski, Warszawa 2006.
Modzelewski W., Opinia w zakresie oceny potencjalnych skutków wejścia w życie przepisów projektowanej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 sierpnia 2016 r., https://www.lubelskie.pl/file/2016/09/4c.-Opinia-w-zakresie-potencjalnych-skutk%C3%B3w-wej%C5%9Bcia-w-%C5%BCycie-przepis%C3%B3w-projektowanej-ustawy-o-KAS.pdf (dostęp: 16.09.2021).
Nowak I., 120 radców skarbowych jako „elita” Krajowej Administracji Skarbowej, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2021, nr 2, https://doi.org/10.12775/PBPS.2021.007
Nowak I., An officer employed as a revenue collector in the structure of the National Revenue Administration – critical remarks, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2020, nr 3.
Nowak I., Blokada rachunku podmiotu kwalifikowanego jako „instrument prawny” służący przeciwdziałaniu wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych, [w:] Przestępczość gospodarcza. System zwalczania, red. P. Łabuz, I. Malinowska, M. Michalski, cz. 2, Warszawa 2021.
Nowak I., Funkcjonariusze celni w strukturze Krajowej Administracji Skarbowej – uwagi wybrane, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2019, nr 2, https://doi.org/10.18778/1509-877X.2019.02.02
Nowak I., Krajowa Administracja Skarbowa w liczbach, „Kazus Podatkowy” 2020, nr 2.
Nowak I., Krajowa Administracja Skarbowa w świetle „standardów” stanowionego prawa oraz polityki kadrowo-płacowej – uwagi krytyczne, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2021, nr 2, https://doi.org/10.12775/PBPS.2021.008
Nowak I., National Revenue Administration – current organisational and financial problems, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu” 2020, nr 2, https://doi.org/10.12775/PBPS.2020.010
Nowak I., „Polityczno-kadrowa” Krajowa Administracja Skarbowa, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2021, nr 4.
Nowak I., Radca skarbowy w świetle badań empirycznych, [w:] Wyzwania współczesnego prawa podatkowego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Włodzimierzowi Nykielowi w 70. rocznicę urodzin, red. A. Mariański, D. Strzelec, M. Wilk, Łódź 2022 [w druku].
Nowak I., Dominiak M., Krajowa Administracja Skarbowa a uszczelnianie systemu podatkowego – spostrzeżenia po dwóch latach funkcjonowania, [w:] Przestępczość gospodarcza. System zwalczania, red. P. Łabuz, I. Malinowska, M. Michalski, cz. 1, Warszawa 2020.
Nowicki K., Protest celników w Warszawie. „Stop likwidacji Służby Celnej”, https://warszawa.naszemiasto.pl/protest-celnikow-w-warszawie-stop-likwidacji-sluzby-celnej/ar/c1-3763518 (dostęp: 19.09.2021).
Nykiel W., Opinia z 2 lipca 2007 r. o projekcie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, nr RL-0303-69/07, https://radalegislacyjna.gov.pl/dokumenty/opinia-z-2-lipca-2007-r-o-projekcie-ustawy-o-krajowej-administracji-skarbowej (dostęp: 12.09.2021).
Nykiel W., Prawa podatnika a stanowienie prawa podatkowego – wybrane zagadnienia, „Kwartalnik Prawa Podatkowego” 2019, nr 4, https://doi.org/10.18778/1509-877X.2019.04.01
Orwell G., Folwark zwierzęcy, Warszawa 2019.
Ostrowski M., Jak hartowała się stal, Warszawa 1968.
Piotrowski M., Ocena przeprowadzonej reformy związanej z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej w świetle zasad tworzenia prawa i ochrony praw pracowniczych, listopad 2018.
Płażek S., „Przekształcenie” stosunku służbowego celnika w stosunek pracy, https://celnicy.pl/threads/przeksztalcenie-stosunku-sluzbowego-celnika-w-stosunek-pracy.17232/ (dostęp: 16.09.2021).
Pogroszewska M., Joanna Stachura, dyrektor departamentu MF o zapowiadanych podwyżkach w sektorze administracji, https://www.rp.pl/Administracja/210729446-Joanna-Stachura-dyrektor-departamentu-MF-o-zapowiadanych-podwyzkach-w-sektorze-administracji.html (dostęp: 5.09.2021).
Radziewicz P., Komentarz do art. 104 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021.
Rigamonti M., Wywiad z Marianem Banasiem, „Dziennik Gazeta Prawna”, 21–23 maja 2021, nr 97 (5505).
Rojek-Socha P., Żaczkiewicz-Zborska K., Jak nie większością, to reasumpcją... – rządzący ratują się w Sejmie jak mogą, 2021, https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/reasumpcja-glosowania-sejmowego-regulamin-sejmowy-konsekwencje,510000.html (dostęp: 1.08.2021).
Ruśkowski E., Główne problemy reformy administracji skarbowej (z uwzględnieniem projektów ustaw o KAS i ustawy wprowadzającej), [w:] Efektywna administracja skarbowa, red. Z. Gilowska, H. Izdebski, K. Raczkowski, t. 1, Warszawa 2007.
Rutowska G., Dekoracje na VI Zjazd PZPR w Warszawie, https://www.szukajwarchiwach.gov.pl/de/jednostka/-/jednostka/5938899/obiekty/339335 (dostęp: 11.12.2021).
Szpotański J., Gnom. Caryca. Szmaciak, Łomianki 2014.
Szwast M., Ocena przeprowadzonej reformy związanej z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej w świetle zasad tworzenia prawa i ochrony praw pracowniczych, 15 września 2018 r.
Szymczykiewicz R., Opinia prawna z dnia 31 października 2016 r., nr 01/10/2016, https://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:S_YjNbydp6IJ:https://celnicy.pl/attachments/kas-opinia-nr-1-10-2016-finalna-wersja-pdf.4228/+cd=8hl=plct=clnkgl=pl (dostęp: 16.09.2021).
Teszner K., Administracja podatkowa i kontrola skarbowa w Polsce, LEX/el. 2012.
Teszner K., Komentarz do art. 12 u.KAS, [w:] Krajowa Administracja Skarbowa. Komentarz, red. A. Melezini, K. Teszner, Warszawa 2018.
Tylko posłowie PiS za projektem ustawy o KAS, „Dziennik Gazeta Prawna”, 20 października 2021, https://podatki.gazetaprawna.pl/artykuly/986312,tylko-pis-za-projektem-dotyczacym-kas.html (dostęp: 20.09.2021).
Udział Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w uroczystości wręczenia aktów powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego, https://www.nsa.gov.pl/archiwum-aktualnosci/udzial-prezesa-naczelnego-sadu-administracyjnego-w-uroczystosci-wreczenia-aktow-powolania-do-pelnienia-urzedu-na-stanowisku-sedziego,news,27,373.php (dostęp: 19.09.2021).
Ura E., „Ucywilnianie” dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w związku z reformą administracji celno-skarbowej – w kontekście zasady praworządności, „Przegląd Prawa i Administracji” 2018, nr 114, https://doi.org/10.19195/0137-1134.114.16
