Hazard ma charakterystyczne cechy, jak przypadkowość (losowość), wygrana lub przegrana, a także reguły rozgrywanych gier[1]. Działalność hazardowa jest szczególnym rodzajem działalności gospodarczej[2], generującym wysokie zyski wynikające z ekonomicznej eksploatacji naturalnej ludzkiej skłonności do hazardu[3]. Wysoka dochodowość tej działalności sprawia, że jest w zainteresowaniu zorganizowanych grup i związków przestępczych, których celem jest przejęcie jak największej części, należnych państwu i podmiotom prowadzącym działalność hazardową, dochodów z hazardu. Niezależnie od tego działalność hazardowa stanowi podatny grunt dla różnego rodzaju przestępczości, szczególnie sprzyja procederowi prania pieniędzy[4]. Z kolei uczestnictwo w hazardzie może być przyczyną uzależnienia, które często prowadzi do bankructwa hazardzisty, zniszczenia jego więzi rodzinnych, towarzyskich czy zawodowych, w skrajnych przypadkach do całkowitego wykluczenia z życia społecznego i bankructwa jego rodziny[5]. Uzależnienie od hazardu zaliczane jest do katalogu chorób i opisywane w ramach powszechnych klasyfikacji zaburzeń zachowania[6]. Z tych przyczyn większość państw, w tym Polska, przypisuje sobie prawo do sprawowania ścisłego nadzoru i kontroli nad działalnością hazardową[7].
Obowiązującym aktem prawnym regulującym zasady urządzania i warunki prowadzenia działalności hazardowej, instrumenty kontroli tej działalności oraz jej opodatkowania jest Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych[8], z datą obowiązywania od 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie informacje umieszczone w sprawozdaniach Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za poszczególne lata w okresie 2009–2019 wskazują, że wprowadzeniu ustawy o grach hazardowych towarzyszyły znaczne spadki dochodów państwa z podatku od gier[9]. Należy brać pod uwagę, że oprócz podatku od gier z hazardem należy wiązać wiele innych kategorii dochodów państwa, jak opłaty czy dopłaty, o których mowa w ustawie o grach hazardowych, podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych, a także dochody państwowych funduszy celowych.
W Polsce współczesną działalność hazardową należy wiązać ze zmianami ustrojowymi dokonanymi w roku 1989[10]. Początkowo działalność tę regulowała Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych[11], która wprowadziła monopol państwa na gry liczbowe, loterie pieniężne, wideoloterie i gry telebingo. Pozostała działalność hazardowa, w tym gry na automatach, mogła być prowadzona (na podstawie stosownego zezwolenia) przez spółki z siedzibą na terytorium Polski. W okresie obowiązywania ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych prawodawca co do zasady nie ograniczał popytu i podaży na usługi hazardowe[12]. Kolejne zmiany tej ustawy, np. wprowadzone w 1997 r. progresywne opodatkowanie gier urządzanych w kasynach i salonach gier na automatach, nie miały ograniczać, ale pobudzać rozwój rynku gier hazardowych[13].
Wobec braku odpowiednich postaw społecznych i właściwych metod kontroli[14] w powiązaniu z postępem technicznym i związanym z nim rozpowszechnieniem się automatów do gier czy sieci Internet ustawa o grach losowych i zakładach wzajemnych straciła na aktualności, dlatego została zastąpiona wskazaną wcześniej ustawą o grach hazardowych. Głównym celem przyświecającym wprowadzeniu nowego aktu było zwiększenie ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu[15]. Wprowadzone zmiany[16] polegały głównie na:
− stopniowej delegalizacji istotnych segmentów rynku hazardowego, tj. punktów gier na automatach o niskich wygranych i salonów gier na automatach;
− ograniczeniu reklamy i promocji hazardu;
− podwyższeniu opodatkowania podatkiem od gier;
− zwiększeniu wymogów administracyjnych związanych z rozpoczęciem działalności hazardowej;
− zwiększeniu sankcji za naruszenie przepisów regulujących warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności hazardowej[17].
Oznacza to, że ustawa o grach hazardowych ‒ w porównaniu z wcześniejszą regulacją ‒ wprowadziła znacznie bardziej restrykcyjne rozwiązania dotyczące warunków urządzania i zasad prowadzenia działalności hazardowej.
Przed wprowadzeniem ustawy o grach hazardowych nie zostały przeprowadzone badania medyczne czy statystyczne, które przyniosłyby wiarygodne informacje w zakresie negatywnych, społecznych skutków hazardu[18]. Pomimo to rozwiązania wprowadzone omawianym aktem koncentrują się na ochronie społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu z wykorzystaniem różnego rodzaju ograniczeń w świadczeniu usług hazardowych i dostępie do tych usług. W tej sytuacji nie sposób mówić o postrzeganiu przez prawodawcę hazardu w kategoriach efektywnego i stabilnego źródła dochodów państwa, chociaż możliwości czerpania z hazardu dochodów na cele publiczne mają w Polsce długie, sięgające pierwszej połowy XVIII w., tradycje[19].
Wprowadzone ustawą o grach hazardowych rozwiązania w znacznej mierze okazały się nieprzemyślane, a nawet szkodliwe dla finansów państwa.
Po pierwsze, regulacje ograniczające zasady prowadzenia działalności hazardowej wprowadzone zostały z pominięciem poddania ich procedurze notyfikacji[20]. Było to przyczyną trwającego blisko pięć lat (zarówno w doktrynie, jak i sądownictwie) sporu odnośnie do prawnej skuteczności wprowadzonych ograniczeń, a tym samym możliwości ich egzekwowania przez służby państwa.
Po drugie, zdelegalizowane zostały takie segmenty rynku hazardowego, jak gry na automatach o niskich wygranych czy salony gier na automatach, które w ostatnim roku obowiązywania poprzedniej regulacji (2009) generowały łącznie 14 mld 823 mln zł przychodów, co stanowiło ok. 73% całego rynku hazardowego i ok. 50% wpływów z podatku od gier. Dodatkowo segment gier na automatach o niskich wygranych był najszybciej rozwijającym się segmentem rynku hazardowego, który w roku 2009 odpowiadał za wzrost całego rynku hazardowego[21]. Delegalizacja tych segmentów nie odpowiadała realiom rynku i w konsekwencji okazała się niemożliwa do wyegzekwowania.
Po trzecie, podwyższone zostały obciążenia fiskalne podatkiem od gier, m.in. wygrane w pokera opodatkowane zostały na poziomie 25%, co stanowiło najwyższy podatek na świecie[22].
Okoliczności te okazały się podatnym podłożem do powstania i utrwalenia się szarej strefy w obszarze działalności hazardowej, przyczyniając się do destabilizacji rynku hazardowego, zmniejszenia udziału kontroli państwa odnoszącej się do uczestników gier hazardowych, a przede wszystkim znacznego spadku dochodów państwa z hazardu.
Ustawodawca dostrzegł wskazane zagrożenia, czego przejawem były zmiany rozwiązań wprowadzonych ustawą o grach hazardowych. Ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw[23] wprowadzona została możliwość organizacji zakładów wzajemnych w sieci Internet, pod warunkiem uzyskania stosownego zezwolenia. Uzasadniając ograniczenie możliwości urządzania gier hazardowych on-line wyłącznie do zakładów wzajemnych, wskazywano, że nie są to gry zaliczane do tzw. twardego hazardu i wiąże się z nimi mniej zagrożeń społecznych[24]. Należy przy tym podkreślić, że wprowadzając przepisy stanowiące podstawy prawne do urządzania zakładów wzajemnych przez Internet, nie kierowano się potrzebą stworzenia ram prawnych dla rozwoju konkurencyjnego rynku tego rodzaju gier, a tym samym istotnego zwiększenia liczby podmiotów odprowadzających podatek od gier z tego tytułu[25]. Ustawą z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw[26] odformalizowane zostały wymagania dotyczące organizowania loterii fantowych i bingo fantowych. Ustawą z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych[27] udostępniony został zagranicznym operatorom dostęp do krajowego rynku hazardowego. Ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw[28] umożliwiony został dostęp do gier na automatach w salonach gier na automatach, a także do gier „kasynowych” organizowanych w sieci Internet przez podmiot realizujący monopol państwa.
Działania ustawodawcy zasadniczo zmierzały w kierunku poszerzenia dostępu obywateli do usług hazardowych oraz udziału monopolu państwa w rynku hazardowym. Jednakże działania te nie zmieniły faktu, że ustawa o grach hazardowych uznawana była za jedną z najgorszych w Europie[29]. Nie tylko bowiem nie zwalczała szarej strefy, lecz sprawiała, że „pieniądze liczone w setkach milionów złotych” stanowiły dochody ościennych państw – tak było m.in. w przypadku mistrzostw Polski w pokerze, które rozgrywane były w Czechach lub na Słowacji[30]. Ministerstwo Finansów miało informacje na ten temat, jednakże stało na stanowisku, że priorytetem państwa w obszarze rynku hazardowego jest utrzymanie liczby uzależnionych od hazardu na poziomie nie wyższym niż obecny[31]. Warto przy tym dodać, że z badań przeprowadzonych w 2019 r. przez Centrum Badania Opinii Społecznej, obejmujących okres od marca 2018 do maja 2019 r.[32], wynika, że szacunkowa liczba Polaków (w wieku 15 lat i więcej) uprawiających patologiczny hazard wynosiła 27 073 osoby[33]. Oznacza to, że uzależnieni od hazardu w stosunku do ogółu mieszkańców Polski (ok. 38 mln) stanowili problem marginalny. Ponadto polskie władze nie dysponowały środkami, które mogły zakazać udziału polskich obywateli w grach hazardowych za granicą. Jednocześnie udział szarej strefy w obszarze hazardu w Polsce był znaczny. Wyrażane były opinie, że nawet 90% gier hazardowych na auto- matach w Polsce było rozgrywanych z naruszeniem zasad określonych ustawą o grach hazardowych[34]. To ostatnie jest istotne z tego względu, że podwyższone ryzyko uzależnienia od hazardu w sposób szczególny dotyczy pozbawionych kontroli państwa uczestników gier na automatach[35].
Dodatkowo należy wskazać, że współczesny hazard to światowy przemysł w postaci państwowych, samorządowych i prywatnych loterii, komercyjnych kasyn gry, salonów gier, totalizatorów i bukmacherów[36]. Prognozuje się, że w 2022 r. roczne przychody branży hazardowej na świecie mogą przekroczyć 600 mld dol.[37] Dochody z hazardu mogą, a może nawet powinny, w istotny sposób zasilać dochody państwa.
Z tych przyczyn argumentacja Ministerstwa Finansów, uzasadniająca wprowadzone ustawą o grach hazardowych rozwiązania koniecznością ochrony interesu społecznego, wydaje się wątpliwa.
Podatek od gier stanowi źródło podatkowych dochodów budżetu państwa. W 2009 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 576 mln zł i były o 147,8 mln zł wyższe niż w roku 2008. Ponad 10-procentowy wzrost wpływów był zasługą segmentu gier na automatach o niskich wygranych, który odnotował wzrost aż o 65,5% w stosunku do roku poprzedniego i zrekompensował 4-procentowy spadek łącznych wpływów z pozostałych segmentów gier i zakładów[38].
W 2010 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 625 mln zł i w stosunku do roku poprzedniego były wyższe o 3,1%[39]. Niekorzystny efekt podatkowy zmian systemowych wprowadzonych ustawą o grach hazardowych nie był jeszcze wyraźny. Obowiązywał bowiem okres przejściowy wygaszania segmentu gier na automatach, odpowiadających za znaczne wpływy w podatku od gier.
W roku 2011 można już było dostrzec niekorzystny podatkowy efekt zmian systemowych wprowadzonych ustawą o grach hazardowych. Wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 477 mln zł i w stosunku do roku poprzedniego były niższe o 9,1%, pomimo wzrostu o 9,3% dochodów podatkowych ogółem. Spadek dochodów z podatku od gier był wynikiem wygaszania segmentu gier na automatach[40].
W 2012 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 442 mln zł i w stosunku do roku poprzedniego były niższe o 2,4%, pomimo wzrostu dochodów podatkowych ogółem o 2,1%. Spadek dochodów z podatku od gier wynikał z wygaszania segmentu gier na automatach[41].
W roku 2013 r. wystąpił dalszy niekorzystny efekt podatkowy zmian systemowych wprowadzonych ustawą o grach hazardowych. Wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 304 mln zł i w stosunku do roku poprzedniego były niższe o 9,6%, pomimo wzrostu dochodów podatkowych ogółem o 2,7%. Przyczyną spadku dochodów z podatku od gier było wygaszanie segmentu gier na automatach[42].
W roku 2014 r. wpływy z podatku od gier osiągnęły najniższy od chwili wprowadzenia ustawy o grach hazardowych poziom 1 mld 235 mln zł. Wpływy te spadły o 5,3%, przy wzroście dochodów podatkowych ogółem o 5,4%. Przyczyną spadku dochodów z podatku od gier było wygaszanie segmentu gier na automatach i znaczny wzrost szarej strefy w obszarze działalności hazardowej[43].
W roku 2015 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 337 mln zł, co oznacza wzrost w stosunku do roku poprzedniego o 8,3%, przy wzroście wpływów podatkowych ogółem o 1,9%. Pomimo wzrostu dochodów z podatku od gier jego wysokość kształtowała się na bardzo niskim poziomie. Przyczyną tego ostatniego było wygaszenie segmentu gier na automatach i znaczny udział nielegalnego rynku gier na automatach[44].
W roku 2016 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 407 mln zł, co stanowi wzrost w stosunku do roku poprzedniego o 5,2% i pozostaje na tym samym poziomie co wpływy podatkowe ogółem. Wysokość wpływów z podatku od gier kształtowała się na niskim poziomie ze względu na delegalizację segmentu gier na automatach i znaczny udział szarej strefy[45].
W roku 2017 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 640 mln zł, co stanowi wzrost w stosunku do roku poprzedniego o 16,6%, przy wzroście dochodów podatkowych ogółem o 15,4%. Wzrost wpływów z podatku od gier jest wynikiem zmian systemowych wprowadzonych nowelizacją ustawy o grach hazardowych z dnia 15 grudnia 2016 r., która weszła w życie 1 kwietnia 2017 r. Celem tej nowelizacji było zmniejszenie udziału szarej strefy w segmencie gier na automatach oraz w sieci Internet[46]. W praktyce nowelizacja ta znacznie ograniczyła udział szarej strefy w segmencie zakładów wzajemnych w sieci Internet. Jednocześnie utrzymał się niekorzystny podatkowy efekt delegalizacji segmentu gier na automatach[47].
W roku 2018 r. wpływy z podatku od gier wyniosły 1 mld 902 mln zł, co stanowi wzrost o 16,0% w stosunku do roku poprzedniego, przy wzroście dochodów podatkowych ogółem o 10,8%. Głównym czynnikiem wzrostu wpływów z podatku od gier było ograniczenie szarej strefy w segmencie zakładów wzajemnych w sieci Internet. W dalszym ciągu utrzymał się niekorzystny podatkowy efekt likwidacji segmentu gier na automatach, czego nie zmieniło „pilotażowe” uruchomienie przez podmiot realizujący monopol państwa (Totalizator Sportowy Sp. z o.o.) salonów gier na auto- matach[48].
W roku 2019 dochody z tytułu podatku od gier wyniosły 2 mld 336,6 mln zł, co oznacza wzrost w stosunku do roku poprzedniego o 434,7 mln zł (nominalnie o 22,9%, realnie o 20,1%)[49]. Głównym czynnikiem wzrostu podatku od gier były zmiany systemowe wprowadzone nowelizacją ustawy o grach hazardowych z 15 grudnia 2016 r. Udział szarej strefy w grach świadczonych przez Internet został ograniczony do 18,5%[50] i dzięki temu w roku 2019 osiągnięto dalszy pozytywny skutek w postaci przyrostu podatku z zakładów wzajemnych o 201 mln zł. W segmencie salonów gier na automatach odnotowano wzrost podatku od gier o 14,9 mln zł[51], co nie zmienia faktu, że wpływy podatku od gier z segmentu salonów gier na automatach prowadzonych przez monopolistę kształtowały się na bardzo niskim poziomie.
W celu ustalenia rozmiaru ubytku dochodów z podatku od gier związanych z wprowadzeniem ustawy o grach hazardowych konieczna jest analiza wpływów tego podatku z uwzględnieniem czynników makroekonomicznych, jak inflacja i wskaźnik konsumpcji indywidualnej. Wyliczenie oparto na następujących danych:
− dochody z podatku od gier w roku 2009 (rok bazowy) i poszczególne lata 2010–2019;
– wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych (CPI)[52];
− wskaźnik konsumpcji indywidualnej[53].
Opierając się na wpływach z podatku od gier w latach 2009–2019 z uwzględnieniem wskaźników CPI oraz konsumpcji indywidualnej, ubytki tego podatku wyniosły 3 mld 761,7 mln zł, z czego:
− w roku 2010 34,7 mln zł;
− w latach 2010–2011 333,9 mln zł;
− w latach 2010–2012 737,4 mln zł;
− w latach 2010–2013 1 mld 297,8 mln zł;
− w latach 2010–2014 1 mld 965,0 mln zł;
− w latach 2010–2015 2 mld 563,3 mln zł;
− w latach 2010–2016 3 mld 143,8 mln zł;
− w latach 2010–2017 3 mld 593,4 mln zł;
− w latach 2010–2018 3 mld 872,6 mln zł.
Należy podkreślić, że podane kwoty są jedynie szacunkowe i zakreślają rozmiar analizowanego zjawiska oraz jego tendencje. Wyliczone ubytki w podatku od gier nie uwzględniają tempa rozwoju (wzrostu) rynku hazardowego, dlatego należy odnosić je do dolnego przedziału szacowanych wielkości.
Opłaty związane z działalnością hazardową stanowią źródło niepodatkowych dochodów budżetu państwa. Ustawa o grach hazardowych nie spowodowała znaczących zmian w zakresie rodzaju i poziomu opłat. Opłaty te, w zależności od czynności, jakiej dotyczyły, uiszczane były na rzecz Ministerstwa Finansów lub na rzecz właściwych miejscowo Dyrektorów Izb Celnych (od marca 2017 r. Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej). Brak dostępnych informacji o dochodach z opłat wpłacanych na rzecz organów celnych. Z tego powodu analizę ograniczono do opłat wpłacanych na rachunek Ministerstwa Finansów. Do wyliczenia ubytków związanych z wprowadzeniem ustawy o grach hazardowych przyjęto:
− wpływy z opłat wpłacanych na rachunek Ministerstwa Finansów za poszczególne lata okresu 2009–2019[54];
− przytoczone wcześniej wskaźniki CPI i konsumpcji indywidualnej za poszczególne lata okresu 2010–2019. Uwzględniając wpływy z opłat w latach 2009–2019, z korektą o wskaźniki CPI oraz konsumpcji indywidualnej, ubytki dochodów państwa z tytułu opłat wpłacanych na rachunek Ministerstwa Finansów wyniosły 610,6 mln zł, z czego:
− za rok 2010 51,9 mln zł;
− za lata 2010–2011 107,5 mln zł;
− za lata 2010–2012 165,2 mln zł;
− za lata 2010–2013 223,5 mln zł;
− za lata 2010–2014 283,0 mln zł;
− za lata 2010–2015 343,6 mln zł;
− za lata 2010–2016 405,7 mln zł;
− za lata 2010–2017 471,1 mln zł;
− za lata 2010–2018 539,3 mln zł.
Podobnie jak w przypadku podatku od gier, przytoczone kwoty ubytków są jedynie szacunkowe i nie uwzględniają dynamiki rozwoju rynku hazardowego. Z tej przyczyny należy je odnosić do dolnego przedziału szacowanych wielkości.
Dopłaty związane z działalnością hazardową stanowią źródło niepodatkowych dochodów budżetu państwa. Ustawa o grach hazardowych nie spowodowała zmian w zakresie rodzaju i poziomu dopłat. Do wyliczenia ubytków dochodów państwa z tytułu dopłat związanych z wprowadzeniem ustawy o grach hazardowych przyjęto:
− wpływy z dopłat za poszczególne lata okresu 2009–2019[55];
− przytoczone wskaźniki CPI oraz konsumpcji indywidualnej za poszczególne lata okresu 2010–2019.
Korygując wpływy z dopłat o wskaźniki CPI i konsumpcji indywidualnej, ubytki dochodów wyniosły 650,5 mln zł, z czego:
− za rok 2010 163,6 mln zł;
− za lata 2010–2011 326,1 mln zł;
− za lata 2010–2012 408,3 mln zł;
− za lata 2010–2013 591,8 mln zł;
− za lata 2010–2014 723,9 mln zł;
− za lata 2010–2015 681,6 mln zł;
− za lata 2010–2016 639,1 mln zł;
− za lata 2010–2017 672,4 mln zł;
− za lata 2010–2018 662,3 mln zł.
Podobnie jak w przypadku podatku od gier i opłat, przytoczone kwoty ubytków z tytułu dopłat nie uwzględniają dynamiki rozwoju rynku hazardowego, dlatego należy je odnosić do dolnego przedziału szacowanych wartości.
Skutkiem szarej strefy w obszarze działalności hazardowej jest nie tylko uszczuplenie danin publicznoprawnych, o których mowa w ustawie o grach hazardowych (tj. podatku od gier, opłat i dopłat), lecz również dochodów państwa w podatkach dochodowych (stanowiących źródło podatkowych dochodów budżetu państwa) i państwowych funduszy celowych.
Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych[56] przewiduje opodatkowanie wygranych z hazardu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tego aktu od dochodów z tytułu wygranych w grach i zakładach wzajemnych uzyskanych w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub innym państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego pobiera się zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 10% wygranej lub nagrody. Podmiotem zobowiązanym do pobrania podatku jest urządzający gry hazardowe lub zakłady wzajemne. Na podstawie art. 41 ust. 4 omawianej ustawy pobór podatku dokonuje się przed wypłaceniem graczowi wygranej. W przypadku gdy jednorazowa wygrana z gier hazardowych nie przekracza 2280 zł, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 6a przywołanego aktu, objęta jest zwolnieniem podatkowym[57]. Odnośnie do gier hazardowych organizowanych w sposób nielegalny zastosowanie znajdują regulacje cywilnoprawne. Na podstawie art. 58 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny[58] nieważne z mocy prawa są umowy w zakresie gier i zakładów zakazanych przez obowiązujące ustawy, umowy mające na celu obejście ustawy oraz umowy sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Na podstawie art. 413 § 2 Kodeksu cywilnego roszczeń z gry lub zakładu można dochodzić tylko wtedy, gdy gra lub zakład były prowadzone na podstawie zezwolenia właściwego organu państwa[59]. W konsekwencji dochody z nielegalnych gier hazardowych nie podlegają opodatkowaniu żadnym podatkiem. Inaczej mówiąc, w podatku dochodowym od osób fizycznych szara strefa skutkuje uszczupleniem tego podatku z tytułu niezgłoszonych do opodatkowania dochodów graczy od wygranych wyższych niż 2280 zł, a także dochodów uzyskanych przez nielegalnych operatorów z tytułu organizacji gier i zakładów. W przypadku gdy organizatorem gier jest podmiot prawny (spółka prawa handlowego), uszczuplony zostaje podatek dochodowy od osób prawnych z tytułu dochodów uzyskanych przez ten podmiot.
Istotnym dla dochodów państwa efektem wprowadzenia ustawy o grach hazardowych była likwidacja segmentu gier na automatach. Obsługą punktów oferujących tego typu gry legalnie trudniło się ok. 100 tys. osób[60], a w pierwszym miesiącu po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych połowa tych osób straciła pracę[61]. Podmioty zatrudniające takich pracowników przestały odprowadzać zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych z tytułu ich wynagrodzeń, a także składki na ich ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Te ostatnie stanowią źródło dochodów państwowych funduszy celowych, wpłacanych na rachunek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych[62].
Ze względu na brak dostępnych informacji wyliczenie uszczupleń dochodów państwa i państwowych funduszy celowych w zakresie, o jakim mowa w niniejszym punkcie, nie jest możliwe, jednakże zasady logiki wskazują, że ubytki te były znaczne.
Przeprowadzone rozważania pozwalają sformułować następujące wnioski.
Celem wprowadzenia ustawy o grach hazardowych nie był interes finansowy państwa, ale ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu.
Wprowadzone tym aktem rozwiązania, w szczególności delegalizacja wiodącego na rynku hazardowym segmentu gier na automatach, zwiększenie opodatkowania podatkiem od gier, zwiększenie wymogów administracyjnych związanych z rozpoczęciem działalności hazardowej, stanowiły podatny grunt do powstania i utrwalenia znacznych rozmiarów szarej strefy w obszarze działalności hazardowej.
Restrykcyjne rozwiązania w obszarze działalności hazardowej, w powiązaniu ze znacznym udziałem szarej strefy, w latach 2010–2019 przyczyniły się do ubytków:
– podatkowych dochodów budżetowych w podatku od gier w wysokości 3 mld 761,7 mln zł;
– niepodatkowych dochodów budżetu państwa z tytułu opłat podlegających wpłacie na rachunek Ministerstwa Finansów w wysokości 610,6 mln zł;
– niepodatkowych dochodów budżetu państwa z tytułu dopłat w wysokości 650,5 mln zł,z tym zastrzeżeniem, że wskazane kwoty należy odnosić do dolnego przedziału szacowanych wielkości.
Z dużym prawdopodobieństwem można mówić o istotnych ubytkach dochodów państwa: z tytułu opłat podlegających wpłacie na rachunek izb celnych (od marca 2017 r. izb administracji skarbowych); w podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu wygranych w grze, osiąganych z działalności w szarej strefie dochodów operatorów oraz z wynagrodzeń osób obsługujących działające w szarej strefie lokale; w podatku dochodowym od osób prawnych z tytułu osiąganych z działalności w szarej strefie dochodów operatorów; a także państwowych funduszy celowych (emerytalnego, rentowego, zdrowotnego) z tytułu wynagrodzeń osób obsługujących lokale działające w szarej strefie, których wyliczenie nie jest możliwe ze względu na brak informacji.
Znaczny rozmiar szarej strefy w obszarze działalności hazardowej uzasadnia stanowisko, że ubytki dochodów państwa związane z wprowadzeniem ustawy o grach hazardowych są ogromne.
To ostatnie rodzi konieczność podjęcia działań w kierunku uwzględnienia interesu finansowego państwa w ustawie regulującej zasady urządzania i warunki prowadzenia działalności hazardowej, a także jej opodatkowania. W tym celu pożądane jest wprowadzenie rozwiązań systemowych ograniczających szarą strefę poprzez stworzenie środowiska sprzyjającego prowadzeniu legalnej działalności gospodarczej w wyniku:
− poszerzenia prywatnym operatorom dozwolonego zakresu świadczenia usług hazardowych, zwłaszcza w segmencie gier na automatach;
− ograniczenia wymogów administracyjnych związanych z rozpoczęciem działalności hazardowej;
− dostosowania obciążeń publicznoprawnych usług hazardowych (na podstawie przeprowadzonych w tym zakresie analiz) do poziomu akceptowalnego przez graczy i stanowiącego faktyczną konkurencję w stosunku do tego typu usług świadczonych w warunkach szarej strefy.
Na koniec należy podkreślić, że wszelkie inicjatywy zmierzające do zwiększenia dochodów państwa, w obliczu ponoszenia przez państwo dodatkowych wydatków związanych z pandemią koronawirusa i konieczno- ścią zwalczania jej skutków, nabierają szczególnie istotnego wymiaru.
UWAGA: poglądy wyrażone w artykule są poglądami autora, nie jego pracodawcy.
Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2019 roku, Warszawa 2020, http://www.nik.gov.pl/ (dostęp: 15.09.2021).
Czyżak M., Odpowiedzialność za nielegalne urządzanie gier hazardowych w polskim systemie prawnym, „Wojskowy Przegląd Prawniczy” 2009, nr 2.
Czyżak M., Prowadzenie gier hazardowych w Internecie w świetle polskiego prawa, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego” 2011, nr 651.
Duda-Hyz M., Funkcja stymulacyjna podatku od gier w ujęciu teoretycznym oraz w założeniach polskiego prawodawcy, „Krytyka Prawa” 2018, t. 10, nr 2, https://doi.org/10.7206/kp.2080-1084.216
Duda-Hyz M., Loterie jako instrumenty pozyskiwania dochodów państwa w polskim prawie skarbowym w latach 1768–1871, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 2017, t. 69, z. 2, https://doi.org/10.14746/cph.2017.2.5
Fisher S.E., Measuring pathological gambling in children: The case of fruit machines in the U.K., „Journal of Gambling Studies” 1992, nr 8, https://doi.org/10.1007/BF01014653
Frąckowiak K., Nielegalny e-hazard. Studium prawnokarne i kryminologiczne, Olsztyn 2019.
Griffiths M.D., Fruit machine gambling: The importance of structural characteristics, „Journal of Gambling Studies” 1993, nr 9, https://doi.org/10.1007/BF01014863
Informacja o realizacji ustawy o grach i zakładach wzajemnych za 2009 rok, Warszawa 2020, https://www.podatki.gov.pl (dostęp: 15.09.2021).
Informacje o realizacji ustawy o grach hazardowych za poszczególne lata 2010–2019, https://www.podatki.gov.pl (dostęp: 15.09.2021).
Komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za poszczególne lata 2010–2018, https://www.stat.gov.pl (dostęp: 15.09.2021).
Langier P., Setki milionów złotych nie dla Polski. Nie chcemy ich, https://sport.onet.pl/inne-sporty/ustawa-hazardowa-w-polsce-ocena/38wedk5 (dostęp: 15.09.2021).
Pużyński S., Wciorka J., Klasyfikacja zaburzeń psychicznych i zaburzeń zachowania w ICD-10. Opisy kliniczne i wskazówki diagnostyczne, Kraków 2007.
Raport z projektu badawczego CBOS „Oszacowanie rozpowszechnienia oraz identyfikacja czynników ryzyka i czynników chroniących hazardu i innych uzależnień behawioralnych – edycja 2018/2019”, https://www.prawo.pl/zdrowie/od-czego-uzaleznieni-sa-polacy-wyniki-raportu-cbos-z-2019-r,495779.html (dostęp: 30.09.2021).
Research and Markets, Worldwide Gambling Market – By Types (Digital, Offline), By Product (Casino, Lotteries, Poker, Betting), By Regions – Drivers, Opportunities, Trends, and Forecasts 2016–2022, https://www.researchandmarkets.com/research/world-wide (dostęp: 15.06.2021).
Rose I.N., Owens M.D., Internet Gaming Law, New York 2009.
Skowronek G., Prawne aspekty hazardu, Wrocław 2012.
Słysz A., Opodatkowanie podatkiem od gier bukmacherstwa – rozważania na temat podatku, podatnika, stawki i wpływu podatku na stosunek wpłaty do wygranej, „Roczniki Administracji i Prawa” 2014, z. 1.
Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za poszczególne lata 2009–2018, http://www.mf.gov.pl (dostęp: 15.07.2021).
Śmiałek P., Hazardowa działalność gospodarcza w Polsce na tle stanowionego prawa, „Studenckie Zeszyty Naukowe” 2018, t. 21, nr 36, https://doi.org/10.17951/szn.2018.21.36.93
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o grach hazardowych, druk sejmowy nr 2481/VI kadencja.
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3860/VI kadencja.
Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 795/VIII kadencja.
Wilk L., Hazard. Studium kryminologiczne i prawne, Warszawa 2012.
Wilk L., Systemowa lokalizacja przepisów karnych dotyczących hazardu, „Państwo i Prawo” 2011, nr 10.
Wypowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Jacka Kapicy na posiedzeniu podkomisji nadzwyczajnej do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw w dniu 15 marca 2011 r., zapis dźwiękowy, Archiwum Sejmu.
