America first – od negacji do afirmacji

Piotr Jerzy Makowski^*

America First – from Opposition to Endorsement

1. Wstęp

Kwestia polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych Ameryki (dalej również USA od United States of America lub Stany Zjednoczone) odgrywa kluczową rolę w kształtowaniu zarówno wewnętrznej dynamiki politycznej kraju, jak i globalnych relacji międzynarodowych. Prezydent USA jako główny jej architekt ma znaczący wpływ na kierunek rozwoju stosunków międzynarodowych oraz na pozycję Stanów Zjednoczonych na arenie światowej. W artykule poddano analizie porównawczej politykę zagraniczną dwóch prezydentów USA – Franklina Delano Roosevelta (1933–1945) oraz Donalda Trumpa (2017–2021 i 2025–[2029]^[1]) – ze szczególnym uwzględnieniem ich interpretacji doktryny^[2] America First oraz jej wpływu na amerykańskie ustawodawstwo i stosunki międzynarodowe. Rozważania koncentrują się na kontekście historycznym, analizie w odniesieniu do Roosevelta poddany jest okres poprzedzający II wojnę światową oraz, w kontekście prezydentury Trumpa, współczesne konflikty, takie jak np. wojna w Ukrainie. Celem opracowania jest określenie wpływu odmiennych interpretacji doktryny America First na strategię polityczną obu przywódców oraz konsekwencji prawnych i międzynarodowych ich działania, także potencjalnie możliwych.

Do analizy porównawczej wykorzystano źródła historyczne, dokumenty polityczne, orzeczenia Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych oraz akty prawne związane z polityką zagraniczną obu prezydentów.

2. Geneza doktryny America first

Hasło America first („przede wszystkim Ameryka”) zostało pierwotnie użyte jeszcze w XIX w. jako składnik, uzupełnienie amerykańskiego izolacjonizmu, tradycyjnej doktryny Monroe^[3]. Prezydent Monroe w swoim przesłaniu do Kongresu, rozwiniętym później do formy rzeczonej doktryny wskazywał, że Stany Zjednoczone nie będą ingerować w wewnętrzne sprawy europejskich państw, jednocześnie oczekując tego samego od Europy w stosunku do obu Ameryk^[4]. Następnie to prezydent Andrew Jackson uczynił z America first motto swojej polityki zagranicznej, począwszy od negocjacji związanych z odzyskiwaniem od Francji zaległych odszkodowań (niespłaconych od wojen napoleońskich)^[5].

Dopiero jednak przed wybuchem I wojny światowej hasło sprzed osiemdziesięciu lat powróciło w kampanii prezydenckiej Woodrowa Wilsona, który nadzwyczaj spopularyzował i wprowadził je do politycznego dyskursu^[6]. Prezydent jednak aktywnie dążył do włączenia USA w Wielką Wojnę. Hasło America first postrzegał raczej jako egzekwowanie amerykańskiej wizji ładu światowego (co wyraził poprzez przedstawienie swoich czternastu punktów, pokojowego programu odnośnie do powojennego ładu), a nie jako przymus izolacjonistycznej polityki zagranicznej.

Do dwudziestolecia międzywojennego America first było wpisane w doktrynę Monroe jako jej swoiste hasło przewodnie. Dopiero jednak po I wojnie światowej nastąpiła powolna formalizacja dawnego motta Jacksona. Od tego momentu America first uzyskała znaczenie dwojakie – doktryny polityczno-prawnej (już odrębnej od koncepcji Monroe) lub resentymentu narodowego poniekąd pokrewnego z mitem American dream^[7]. Tak też hasło to oddziałuje na rzeczywistość – pod względem prawnym jako doktryna (na tym jej rozumieniu skupiają się te rozważania), ale też pod względem społecznym jako resentyment^[8].

Międzywojenne nastroje społeczno-polityczne biorące początek jeszcze w 1919 r. (widoczne m.in. w nieprzystąpieniu USA do Ligi Narodów po I wojnie światowej)^[9] zaowocowały legislacją Kongresu Stanów Zjednoczonych (ang. United States Congress, dalej Kongres) w formie ustaw o neutralności (Neutrality acts) przed wybuchem II wojny światowej w latach 1935–1939; ustawy te stanowiły główną podstawę prawną dla późniejszych postulatów izolacjonistycznych. Na ich mocy zakazano wysyłania i sprzedawania wszelkiej broni państwom stronom jakichkolwiek konfliktów, a w roku 1936 nawet udzielania pożyczek i kredytów tymże. Rozwiązanie to budziło zastrzeżenia tzw. internacjonalistów jako zrównujące agresorów z ofiarami zbrojnej agresji, jednakże istotniejsze zmiany w tym zakresie wprowadzono dopiero w pierwszych dwóch latach II wojny światowej, a szczególny zwrot w polityce izolacjonizmu nastąpił w formie tzw. Lend-Lease Act^[10] („Umowa pożyczki-dzierżawy”) z 11.01.1941 r., przeforsowanego przez zwolenników interwencjonizmu na czele z prezydentem Rooseveltem. Wcześniej Kongres konsekwentnie odrzucał poprawki do pierwotnych ustaw o neutralności, np. uprawnienie prezydenta do indywidualnego decydowania o nakładaniu sankcji na strony konfliktów.

3. America First Comitee

W pełni sformalizowano doktrynę first w latach 40. XX w., gdy ukonstytuowała się grupa America First Comitee (AFC) faktycznie otwarcie propagująca stanowcze odcięcie USA od tzw. europejskiego konfliktu. Organizacja powstała 4.09.1940 r. z inicjatywy studenta Yale Law School Roberta Douglasa Stuarta^[11]. Założycielski manifest podpisali również przyszły prezydent Gerard Ford oraz przyszły sędzia amerykańskiego Sądu Najwyższego Potter Stewart^[12], reagując na próby zawarcia tzw. Destroyers for Bases Agreement (porozumienie „niszczyciele za bazy”) ze Zjednoczonym Królestwem. Porozumienie to (ostatecznie zawarte 2.09.1940 r.) miało pozwolić na przekazanie walczącej Royal Navy 50 niszczycieli starszego typu w zamian za długoterminowy najem brytyjskich baz lotniczych i morskich^[13]. W dalszej perspektywie AFC stała się ruchem pacyfistyczno-izolacjonistycznym ponad podziałami politycznymi – w szczytowym okresie funkcjonowania członkostwem legitymowało się ponad osiemset tysięcy obywateli z różnych stron sceny politycznej^[14]. Na przełomie lat trzydziestych i czterdziestych izolacjonistyczna polityka USA zdominowała dyskurs polityczny, co utrudniało działania administracji prezydenckiej.

Postulaty AFC ogłoszone publicznie w październiku 1940 r. zasadniczo zamykały się w samej doktrynie America first^[15]:

1. Stany Zjednoczone muszą zbudować niezrównaną obronę dla Ameryki.
2. Żadna obca potęga ani grupa potęg nie może skutecznie zaatakować przygotowanej Ameryki.
3. Amerykańska demokracja może zostać zachowana tylko poprzez unikanie wojny europejskiej.
4. „Pomoc nieprowadząca do wojny” osłabia obronność kraju i grozi wciągnięciem Ameryki w wojnę za granicą.

Wszystkie cztery punkty oparte są na populistycznych hasłach dalekiej wojny (jak zwykli określać II wojnę światową w Europie) i konieczności dbania o amerykański interes narodowy bez względu na sytuację międzynarodową; w rozumieniu populizmu w ujęciu Casa Mudde’a, profesora University of Georgia, badacza stosunków międzynarodowych oraz politologa – jako ideologii przedstawiającej społeczeństwo ostro podzielone na dwie jednorodne, wzajemnie zantagonizowane grupy: „czysty lud” i „skorumpowaną elitę”, a polityka powinna być wyrazem woli powszechnej ludu^[16].

4. America first w XXI w.

Do współczesnego dyskursu publicznego America first została zaczerpnięta przez Trumpa i ruch Make America Great Again (MAGA, uczyńmy Amerykę znów wielką), który szeroko przyjął i rozpowszechnił to hasło w aspekcie resentymentu. W kampanii wyborczej (zarówno pierwszej w 2016 r., jak i zdecydowanie mocniej podczas drugiej z 2024) Trump wykorzystał je jako narzędzie mobilizacji społecznej, zwłaszcza w kontekście obaw wyborców dotyczących globalizacji, imigracji oraz utraty miejsc pracy^[17].

Resentyment ten zaistniał jako rzeczywista polityka administracji prezydenckiej. Trump bowiem używa haseł zbliżonych do przedstawionych wcześniej postulatów założycielskich AFC. Przykładem są chociażby jego 20 Core promises to make America Great Again^[18] (20 podstawowych obietnic złożonych, aby znów uczynić Amerykę wielką), będące ramowym programem wyborczym podczas kampanii roku 2024. Ponownie zostały podjęte populistyczne w swym brzmieniu sentencje: „zapobieżenie III wojnie światowej”, „wzmocnienie i modernizacja naszych wojsk, uczynienie ich […] najsilniejszymi i najpotężniejszymi na świecie” czy „powrót do USA superpotęgi produkcyjnej”. Zarówno te trzy, jak i pozostałe siedemnaście punktów nawiązują wprost do XX-wiecznego amerykańskiego resentymentu. Pierwsze działania nowego prezydenta po objęciu urzędu pokazują, że również w aspekcie doktrynalnym America first zaistnieje w Białym Domu.

5. Pozycja prezydenta Stanów Zjednoczonych

Amerykański model ustrojowy jest systemem prezydenckim. Na mocy Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki prezydentowi jest powierzana władza wykonawcza na czteroletnią kadencję^[19]. Istotny jest również sposób wyboru prezydenta, zmodyfikowany do współczesnej postaci XII poprawką do Konstytucji. Następuje on pośrednio – obywatele wybierają elektorów, którzy są zobowiązani do oddania głosu na wybranego przez pierwotnych wyborców kandydata^[20]. Członkowie Kolegium Elektorskiego podzieleni są między poszczególne stany zgodnie z ich przedstawicielstwem w Kongresie (łączna liczba senatorów i reprezentantów). Tym samym system nadaje legitymację prezydentowi (silny mandat demokratyczny) wynikającą jednocześnie z woli zarówno obywateli, jak i stanów.

W Konstytucji^[21] zagwarantowane jest uprawnienie prezydenta do prowadzenia negocjacji i zawierania traktatów. Muszą one być ratyfikowane przez Senat większością kwalifikowaną dwóch trzecich senatorów, więc wykonywanie tego prawa wymaga współpracy władzy wykonawczej z ustawodawczą i stanowi kompetencję dzieloną. Analogicznie prezydent mianuje również m.in. sędziów Sądu Najwyższego, ambasadorów oraz innych przedstawicieli dyplomatycznych. Wprawdzie do mianowania potrzebuje zgody Senatu, ale wyznaczenie ich jest już jego prerogatywą. Mianowanie ambasadorów jest często wykorzystywane jako narzędzie do realizacji polityki zagranicznej poprzez wybieranie osób podzielających prezydencką wizję i cele polityczne.

W związku z wyborem ambasadorów przez prezydenta amerykański Sąd Najwyższy wywiódł również w wyroku Zivotofsky v. Kerry^[22] jego kompetencję wyłączną do uznawania państw na arenie międzynarodowej. Sąd podkreślił ponadto, że Kongres nie może uchwalić ustawy ograniczającej to uprawnienie.

Prezydent Stanów Zjednoczonych jest również naczelnym dowódcą armii i marynarki wojennej, co jednak nie oznacza jego dowolności w kwestiach militarnych, ponieważ to Kongres ma kompetencję wypowiadania wojny czy wystawiania i utrzymywania sił zbrojnych^[23]. Mimo to ogólnie ujęte uprawnienie prezydenckie daje możliwość do działania szybkiego, bardziej dostosowanego do zmieniającej się dynamicznie sytuacji międzynarodowej. Dzięki temu prezydent, nawet bez wypowiadania wojny per se przez Kongres, ma możliwości działania w zakresie militarnym^[24].

Ze względu na przysługujące prerogatywy i kompetencje zależne prezydenta USA amerykańska nauka wypracowała pojęcie dualizmu prezydentury (ang. Dual presidency). Według Aarona Wildavky’ego oznacza on, że „Stany Zjednoczone mają jednego prezydenta, ale dwie prezydentury [ang. presidency]; jedna prezydentura dotyczy spraw krajowych, druga zajmuje się obronnością i polityką zagraniczną”^[25]. Dzięki konstytucyjnym uwarunkowaniom prezydent w zakresie prezydentury wewnętrznej, krajowej ma znacznie ograniczoną decyzyjność i sprawczość w stosunku do prezydentury zewnętrznej. Ta druga bowiem jest kreowana głównie przez samego prezydenta, pierwsza natomiast uwarunkowana jest układem polityczno-społecznym w kraju.

Ponadto sam ustrój Stanów Zjednoczonych cechuje się szczególnym podziałem władz: wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej w postaci ich wyraźnego, rygorystycznego wręcz oddzielenia (ang. separation of powers) oraz systemem tzw. hamulców i równowag (ang. checks and balances) – ich wzajemnym ograniczaniu i uzupełnianiu się^[26]. Badacze amerykańskiego systemu politycznego Michael A. Krasner i Stephen G. Chaberski opisywali prezydenturę następująco: „Prezydentura jest instytucją w tym sensie, że stanowi zbiór uprawnień, procedur i oczekiwań, z których część wynika z Konstytucji, inne z ustaw, a jeszcze inne z precedensów i zwyczajów. […] prezydentura staje się zbiorem ról – Prezydent jako lider partii, jako główny ustawodawca, jako główny twórca polityki zagranicznej. Prezydenci są wzmacniani, a czasem ograniczani przez pełnione role. Każdy Prezydent musi zdecydować, na którą z tych ról położyć akcent i jak je realizować. Te decyzje sprawiają, że prezydentura jest najbardziej osobistym urzędem w rządzie federalnym”^[27]. W tym właśnie opisie uchwycona jest istota instytucji centralnej ustroju USA, kształtowanej poniekąd ad casum przez osobę sprawującą urząd.

Abstrahując od ściśle normatywnych możliwości prezydenta, konstytucyjnie gwarantowanych, istotne są również te, które wynikają z jego mocnego mandatu demokratycznego, usankcjonowane właściwym dla USA procesem wyborczym. Z tego względu również osobowość, cechy personalne poszczególnych prezydentów pośrednio kształtują wewnętrzną i zewnętrzną sytuację polityczną państwa^[28], co w niniejszym opracowaniu znamiennie się uwidacznia. Wszystkie prezydenckie kompetencje, prerogatywy i uwarunkowania prawne zostały lub zostać mogą użyte w kontekście rzeczywistej – historycznej czy współczesnej – sytuacji międzynarodowej, zależnie w znacznej mierze od woli samego sprawującego urząd.

6. Realizacja kompetencji przez Franklina Delano Roosevelta

Prezydent Roosevelt musiał wypracować swoje stanowisko wobec sporu internacjonalistów (nazywanych też interwencjonistami) z izolacjonistami. W latach 30. XX w. Stany Zjednoczone borykały się z poważnym dylematem dotyczącym swojej roli na arenie międzynarodowej. W odpowiedzi na rosnące zagrożenia zewnętrzne Roosevelt prowadził politykę, która miała na celu ochronę interesów narodowych, a jednocześnie zmierzał ku stopniowemu zaangażowaniu USA w sprawy globalne. Jednym z najistotniejszych czynników, które wpłynęły na kształtowanie się tego podejścia, była działalność grupy America First Comitee, sceptycznej wobec prezydenta, równie zresztą mocno jak prezydent wobec AFC.

Komitet zainicjował m.in. petycję do administracji federalnej^[29], aby trzymała się norm Neutrality acts oraz stosowała ich wykładnię celowościową – pozostania USA poza tzw. konfliktem europejskim za wszelką cenę. Przykładem wskazywanych przez organizację nieprawidłowości w działaniach prezydenta była m.in. zastosowana przez jego gabinet interpretacja pojęcia „wojny domowej” oraz „towarów o przeznaczeniu niewyłącznie do celów wojskowych” (np. pojazdy transportowe czy nawet paliwo) – według egzekutywy nie zostały one objęte postanowieniami amerykańskich ustaw, a w efekcie nieobjęcia ich embargiem frankiści pod koniec konfliktu w Hiszpanii byli dłużni przedsiębiorstwom takim jak Texaco, Standard Oil, Ford czy General Motors wielomilionowe kwoty, pomimo braku oficjalnego militarnego wsparcia rządu^[30].

Podobnie w przypadku wojny chińsko-japońskiej w Azji administracja USA zaangażowała się w nią niejako wbrew doktrynie izolacjonistycznej – incydent na moście Marco Polo w lipcu 1937 r. formalnie nie był wypowiedzeniem wojny przez żadną ze stron w rozumieniu III Konwencji haskiej z 1907 r. „o rozpoczęciu kroków nieprzyjacielskich”. Zgodnie z art. 2 traktatu „[s]tan wojny powinien być mocarstwom neutralnym bez zwłoki zakomunikowany i wywrze swe skutki w stosunku do nich dopiero po otrzymaniu notyfikacji”^[31], a ani Chiny, ani Japonia w 1937 r. nie spełniły tych zobowiązań. W tej sytuacji Roosevelt niejako pominął przepisy ustaw o neutralności, co wzbudziło niemały sprzeciw AFC w Kongresie za pośrednictwem dwudziestu pięciu deputowanych, którzy podpisali wezwanie do natychmiastowego objęcia obu państw Dalekiego Wschodu całkowitym embargiem, aby nie zaogniać z nimi konfliktu. USA zaczęło więc przekazywać zaopatrzenie Republice Chińskiej za pośrednictwem brytyjskiego (na podstawie traktatu nankińskiego kończącego tzw. I wojnę opiumową)^[32] Hongkongu, co legalnie było możliwe (embargo winno zostać ustanowione wyłącznie przeciwko państwom znajdującym się w stanie wojny), godziło jednak rażąco w sens i wykładnię Neutrality acts^[33].

7. Pozycja Roosevelta

Wszystkie te uchybienia w przestrzeganiu izolacjonistycznego ustawodawstwa amerykańskiego były możliwe z pozycji Roosevelta dzięki jego wcześniejszym osiągnięciom w walce z kryzysem lat 30. XX w. – pakietowi programów socjalnych, reform finansowych i publicznych projektów oraz regulacjom New Deal^[34] (Nowy Ład) wprowadzonym w ramach prezydenckiego programu gospodarczego. Będąc sukcesami krajowymi, zapewniły one Rooseveltowi społeczną sympatię i poczucie akceptacji dla prowadzonej przez niego polityki, również na polu międzynarodowym.

Wraz z New deal nastąpił znaczny rozrost rządu federalnego, a również w kontekście współdziałania z judykaturą rozpoczął się trend wzrostowy stosunku spraw wygranych do przegranych w Sądzie Najwyższym, w których jedna ze stron była związana z prezydencką administracją. Właśnie w tym współczynniku konstytucjonalistka Rebecca L. Brown i politolożka Lee Epstein upatrują prawdziwej siły politycznej prezydentów USA^[35]. W latach 1937–1945 procent wyroków amerykańskiego Sądu Najwyższego zgodnych z interesem Białego Domu wahał się od 67 do 64, a w przypadku spraw najwyższej wagi (ang. High-stakes decisions) wyniósł w szczytowym okresie do roku 1940 aż 75. Sprawna polityka Roosevelta w tym zakresie pozwoliła nawet na uznanie przez egzekutywę porozumień prezydenckich (niezamieszczonych w Konstytucji) za właściwą formę realizacji polityki^[36].

New deal Roosevelta stanowi moment zwrotny w amerykańskiej historii prawnej i politycznej, charakteryzujący się serią reform legislacyjnych dla zaradzenia gospodarczym skutkom Wielkiej Depresji. Z perspektywy prawnej Nowy Ład wiązał się z istotnymi przekształceniami na wielu polach – w relacjach między władzami federalnymi a stanowymi, sądownictwie oraz regulacji działalności gospodarczej.

Jednym z najważniejszych skutków prawnych New deal była zmiana w zakresie władzy sądowej i relacji między prawem federalnym a stanowym. Decyzje Sądu Najwyższego w tym okresie, szczególnie sprawa Erie Railroad Co. v. Tompkins^[37], oznaczały konstytucyjną rewolucję, nakładając na sądy federalne obowiązek stosowania prawa stanowego w sprawach dotyczących common law (prawa precedensowego), wzmacniając tym samym pierwszeństwo Kongresu w procesie tworzenia prawa. Zmiana ta ograniczyła możliwość tworzenia przez sądy federalne niezależnych zasad common law, co miało istotne konsekwencje dla egzekwowania ustawodawstwa Nowego Ładu. Opór Sądu Najwyższego wobec niektórych części składowych New deal, jak w przypadku unieważnienia Narodowej Ustawy o Odnowie Przemysłowej (NIRA) w sprawie Schechter Poultry Corp. v. United States^[38], uwydatnił napięcia między inicjatywami wykonawczymi a interpretacją sądową. Te wyzwania jurydyczne skłoniły Roosevelta do zaproponowania kontrowersyjnego planu rozszerzenia składu Sądu Najwyższego; zwiększenie liczby sędziów miało zapewnić korzystne orzeczenia dla prezydenckich działań, a wydawało się też potrzebne dla zapewnienia poprawnego funkcjonowania instytucji^[39].

8. America first w ramach realizacji polityki przez Donalda Trumpa

Ponieważ prezydentura Trumpa trwa, jej przebieg, konsekwencje i losy nowego America first nie są analitycznie dostępne jako zakończone. Biorąc również pod uwagę sposób prowadzenia przez Trumpa polityki (zwłaszcza zagranicznej), zasadne jest jedynie przekrojowe, ogólne opisanie podejścia Trumpa do prawa międzynarodowego dotychczas oraz do systemu bezpieczeństwa i istotnych konfliktów, a to jedynie w zakresie niezbędnym do porównania dawnej osi relacji prezydent USA – America first z jej współczesnym obrazem.

Polityka zagraniczna Trumpa stanowi znaczące odejście od tradycyjnych amerykańskich poglądów i praktyk odnośnie do stosunków międzynarodowych; charakteryzuje ją unilateralizm, populistyczna retoryka, prowokacyjność i dezynwoltura wobec ustalonych zasad prawnych prawa międzynarodowego. Jej analiza z perspektywy prawa międzynarodowego ujawnia kilka zasadniczych cech, które odróżniają podejście administracji Trumpa do globalnego zarządzania i dyplomacji na tle innych.

Po pierwsze, interpretacja doktryny America First stała się teoretyczną podstawą wyraźnej nieufności Trumpa wobec wielostronnych umów i instytucji stanowiących podstawę międzynarodowego prawa, czego wyrazem stało się wycofanie Stanów Zjednoczonych z różnych traktatów i organizacji^[40], takich jak Porozumienie paryskie dotyczące zmian klimatu^[41] czy umowa nuklearna z Iranem^[42]. Tego rodzaju działania postrzegane są jako bezpośrednie wyzwanie dla liberalnego porządku międzynarodowego – fundamentu globalnej współpracy od zakończenia II wojny światowej; podważają zasady zbiorowego bezpieczeństwa i wzajemnych zobowiązań, jakie charakteryzują prawo międzynarodowe^[43].

Również w kontekście wojny w Ukrainie^[44] Trump wykazuje raczej zainteresowanie bezpośrednimi rozmowami z samymi stronami walczącymi w roli mediatora czy w ramach dobrych usług i pośrednictwa. Nie uwzględnia on chociażby głosu europejskich sojuszników (państw członkowskich i samej Unii Europejskiej oraz Wielkiej Brytanii), pomijając ich przy wysuwaniu propozycji pokojowych czy ogólnie doborze sposobu i formy zażegnania konfliktu^[45]. Traktuje zarówno NATO, jak i ONZ jako nieefektywne, zacofane organizacje, na które Stany Zjednoczone wyłącznie wydają pieniądze, nic nie dostając w zamian^[46].

Co więcej, dotychczas politykę zagraniczną Trumpa cechowała transakcyjność, której przejawem było priorytetowe traktowanie interesu narodowego ponad normami międzynarodowego prawa publicznego^[47]. Administracja Trumpa zorientowana jest na stosunki międzynarodowe o bilansie zerowym (tj. równoważenie zobowiązań i uprawnień międzynarodowych USA), kładzie nacisk na negocjacje dwustronne, często ignorując szersze zobowiązania wielostronne^[48]. Ta tendencja znajduje odzwierciedlenie w podejściu Trumpa do zagranicznych przeciwników, szczególnie w negocjacjach z Koreą Północną, balansujących między agresywną retoryką a dyplomacją szczytową (rozwiązywaniem konfliktów przez przywódców państw na spotkaniach, zwykle w rzekomo przyjaznej atmosferze)^[49]. Jej nieprzewidywalność nie tylko nadwerężyła relacje dyplomatyczne, ale także wzbudziła obawy co do wiarygodności amerykańskich zobowiązań na arenie międzynarodowej.

Na tej samej zasadzie obecnie trwają amerykańskie przygotowania do procesu pokojowego w Ukrainie. Tutaj przejawami polityki bilansu zerowego jest forsowana przez administrację umowa dotycząca złóż minerałów na terenie walczącego kraju^[50] – swoista opłata za udzielane od początku konfliktu wsparcie militarne i humanitarne. Trump jednocześnie prowadzi narrację o byciu rozjemcą między równie pokrzywdzonymi stronami (wnioskując z jego retoryki odnośnie do przywódców Ukrainy i Rosji), w tym samym czasie próbując uzyskać jak najwięcej benefitów od zaatakowanego państwa.

Dodatkowo populistyczna retoryka Trumpa skoncentrowana była na przedstawianiu debat dotyczących polityki zagranicznej w kategoriach nacjonalistycznych. Często ukazywała obce narody i organizacje międzynarodowe jako zagrożenie dla amerykańskiej suwerenności, co zmieniało dyskusję na temat prawa międzynarodowego pozamerytorycznie^[51]. Takie podejście przyczyniło się do postrzegania amerykańskiej polityki zagranicznej jako coraz bardziej interesownej, agresywnie konfrontacyjnej i izolacjonistycznej, co z kolei wzbudza obawy o potencjalny upadek kooperacyjnych ram prawnych, które regulują międzynarodowe relacje. Protekcjonistyczna polityka administracji USA wymierzona jest również w podmioty pozapolityczne, tj. prywatne korporacje zagraniczne, które zgodnie z doktryną AF powinny produkować dobra wyłącznie, a co najmniej w znacznej mierze na terenie Stanów Zjednoczonych^[52].

Wpływy polityki zagranicznej Trumpa były szczególnie widoczne w relacjach transatlantyckich, gdy działania jego administracji postrzegano jako podsycanie podziałów, a nie wolę jednoczenia, koncyliacji^[53]. Lekceważenie przez niego tradycyjnych sojuszników i UE^[54] zrodziło pytania o przyszłość współpracy międzynarodowej w oparciu o mechanizmy prawne, które mają na celu zarządzanie w zakresie bezpieczeństwa i handlu. W rezultacie, jak twierdzą m.in. badacze Jeffrey A. Friedman czy Doug Stokes, styl polityki zagranicznej Trumpa nie tylko osłabił istniejące sojusze, ale także wywołał klimat niepewności, komplikując dążenie do zbiorowych celów polityki zagranicznej, opartych na prawie^[55].

Prezydent Trump powołał jednak na Sekretarza Stanu w swoim gabinecie senatora Marca Rubio, którego poglądy odnośnie do doktryny first, mimo że są zbliżone do prezydenckich, to jednocześnie bardziej stonowane, wpisane w tradycyjną dyplomację. Funkcja sekretarza stanu jest bardzo ważna, ponieważ to właśnie sekretarz stanu stoi na czele Departamentu Stanu Stanów Zjednoczonych – resortu rządu USA odpowiedzialnego bezpośrednio przed prezydentem za politykę zagraniczną. Do istotnych z punktu widzenia amerykańskich relacji międzynarodowych obowiązków sekretarza należą: doradzanie prezydentowi w sprawach polityki zagranicznej, prowadzenie negocjacji z innymi państwami (w tym umów międzynarodowych), publikacja obowiązujących traktatów czy nadzór nad służbą zagraniczną USA^[56]. Bez wątpienia zatem to sekretarz stanu prowadzi de facto politykę zagraniczną, wpływając jednocześnie na samego prezydenta. Nie można jednak przeceniać jego pozycji ustrojowej – to wciąż prezydent określa i kieruje polityką zagraniczną USA.

Wybór senatora z Florydy może zmieniać optykę na przyszłą trajektorię polityki Stanów Zjednoczonych, zarysowaną w kampanii prezydenckiej 2024 r. oraz w poprzedniej kadencji Trumpa. Notabene on sam nierzadko działa wbrew wskazaniom własnych doradców (a nawet na przekór własnym deklaracjom czy zobowiązaniom) i zwykł raczej narzucać własne rozwiązania. Rubio opowiada się za America first w ujęciu Trumpa, ale nie w pełni w jej profilu populistycznym, kampanijnym. Podziela również wątpliwości (jak się wydaje, nieco ostrożniej niż Trump) co do sojuszników z NATO, w kwietniu 2024 r. głosował przeciwko pakietowi wielomiliardowego militarnego wsparcia dla Ukrainy czy Izraela oraz popiera politykę sankcji handlowo-ekonomicznych wobec Chińskiej Republiki Ludowej^[57].

W aspekcie prawa międzynarodowego politykę zagraniczną Trumpa charakteryzuje uznaniowe, wybiórcze podejście do wielostronności (poszukiwanie rozwiązań partnerskich, relacji dwustronnych), odwołania do retoryki nacjonalistycznej oraz transakcyjna dyplomacja, dyskredytująca ustanowione i uznane instytucje prawa międzynarodowego. Czynniki te wpisują się w doktrynę dwudziestopierwszowiecznej America first, zaimplementowane przez Trumpa w formule poniekąd antagonistycznej względem międzywojennego pierwowzoru polityki Białego Domu. Długotrwałe skutki tego przesunięcia w stosunku do standardów usankcjonowanych w dotychczasowej polityce zagranicznej USA stanowią negatywny potencjał dla znacznej rekonfiguracji stosunków międzynarodowych i ich ram prawnych.

9. Bezpośrednie zestawienie

Polityka zagraniczna prezydentów USA Roosevelta i Trumpa – porównawczo rozpatrywana w kontekście doktryny America first – ujawnia dwie różne filozofie przywództwa oraz poglądy na prawo międzynarodowe i podejście do wykorzystania władzy wykonawczej w interesie krajowym w relacjach zewnętrznych. Mimo że obaj liderzy sprawowali urząd w zupełnie innych okolicznościach historycznych, ich działania i retoryka opierała się na bieżących problemach i wyzwaniach społeczno-politycznych, a stosunek obu prezydentów do – zależnie od ujęcia – hasła, resentymentu czy doktryny America first odzwierciedla różnice w postrzeganiu roli Stanów Zjednoczonych na świecie.

Roosevelt, opisując trafnie (z perspektywy historycznej) trudności i wyzwania lat 30. XX w., stał w obliczu rosnącego izolacjonizmu, który wyrażał się m.in. w powołaniu AFC w 1940 r. AFC zainicjowało kampanię na rzecz unikania zaangażowania USA w europejskie konflikty, argumentując, że amerykańska demokracja i bezpieczeństwo najlepiej chronione są poprzez izolację i koncentrację na sprawach krajowych. Roosevelt osobiście stawiał czoła propagatorom tych przekonań, argumentując na rzecz globalnego zaangażowania USA jako warunku stabilności i bezpieczeństwa państwa. Dał temu wyraz w prowadzonej przez siebie polityce, w tym poprzez Lend-Lease Act zrywający już z polityką neutralności^[58]. Roosevelt wyraźnie widział konieczność budowania międzynarodowych relacji multilateralnych, opierając swoje decyzje na idei aktywnej roli Stanów Zjednoczonych w globalnym porządku i eliminowaniu możliwych ogólnoświatowych zagrożeń. Efektem pośrednim polityki prezydenta było chociażby utworzenie już po wojnie Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Trump natomiast uczynił z hasła America first slogan nowej ery populizmu, upowszechniany przezeń podczas kampanii wyborczej w 2016 r. i twardo propagowany w walce o reelekcję roku 2024. Jego administracja wdrożyła strategię wyraźnie zorientowaną na unilateralizm i transakcyjność, konsekwentnie podważając zasady wielostronnych zobowiązań w polityce międzynarodowej^[59]. Podejście Trumpa do polityki zagranicznej jest nacechowane sceptycyzmem wobec międzynarodowych instytucji i wywiedzionym z dziedziny prawa prywatnego dążeniem do uzyskiwania przewagi w relacjach dwustronnych^[60]. Zinterpretował America first jako fundamentalnie populistyczną przemianę, w której amerykańskie interesy stoją na pierwszym miejscu, a obce rządy i organizacje są zagrożeniem (realnym bądź potencjalnym) dla suwerenności USA^[61].

10. Podsumowanie

Polityka zagraniczna Stanów Zjednoczonych – główny element kształtujący zarówno wewnętrzną dynamikę polityczną kraju, jak również globalne relacje międzynarodowe – była w minionej dekadzie silnie naznaczona wpływem idei America first, podobnie jak w latach 30. i 40. ubiegłego wieku. Nie pozostało to bez znaczenia dla prawa międzynarodowego, jego postrzegania społecznego oraz wykonywania przez same Stany Zjednoczone, ale i idące za ich przykładem inne państwa.

Rosnącemu poparciu dla izolacjonizmu w latach 30. XX w. Roosevelt przeciwstawił koncepcję zaangażowania USA w sprawy światowe w celu nie tylko ochrony amerykańskich interesów narodowych, ale również dla stabilizacji sytuacji międzynarodowej. Zaowocowało to udziałem Stanów Zjednoczonych w kreowaniu ładu jałtańsko-poczdamskiego, trwającego przez kolejne dekady^[62]. Trump przeciwnie, wszedł na drogę populizmu, unilateralizmu oraz priorytetowego traktowania interesów narodowych ponad międzynarodowymi zobowiązaniami. Ma to i nadal mieć będzie głębokie, daleko idące konsekwencje dla amerykańskiego ustawodawstwa i relacji z innymi państwami.

W stosunku obu liderów do doktryny America first ewidentne są różnice. Choć obaj realizowali nadrzędny cel – ochranianie narodowych interesów, różnią ich stosowane metody oraz postawa wobec ram prawnych i instytucjonalnych. Roosevelt dążył do budowania międzynarodowej koalicji opartej na zaufaniu wobec USA, podczas gdy Trump preferuje strategię izolacjonistyczną i transakcyjną. Te odmienne podejścia do polityki zagranicznej ujawniają nie tylko ewolucję amerykańskich strategii politycznych, ale też zmianę w rozumieniu poczucia odpowiedzialności, jaka ciąży na osobie sprawującej urząd prezydenta USA.

Jak widać, jeden tylko element – postawa wobec pojedynczej, konkretnej doktryny – może odmienić procesy zachodzące globalnie na arenie międzynarodowej. Oczywiście kontekst historyczny – odmienne okoliczności ogólne kadencji Roosevelta i Trumpa – nie są tu bez znaczenia, jednak oś konfliktu interwencjonizm-izolacjonizm wydaje się ponadczasowa. Zaledwie zajęcie stanowiska w tym sporze definiuje postrzeganie danego państwa w relacjach zewnętrznych, jak również jest podstawą do działań istotnie ważnych w przedmiocie ogólnie rozumianego prawa międzynarodowego, pojmowanego w kategoriach pacta sunt servanda.