Problematyka sporów pomiędzy państwami członkowskimi a UE, dotyczących przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych lub ich wykładni, wciąż pozostaje aktualna. Podjęcie dialogu z Trybunałem Sprawiedliwości (dalej: TS) pozwala uniknąć zaognienia konfliktu. Niektóre państwa pomijają jednak tę możliwość, podnosząc zarzuty działań ultra vires[1] (ponad kompetencjami) wobec UE.
Celem pracy jest próba odpowiedzi na pytanie, czy kwestionowanie działań UE stanowi wyłącznie hamulec dla „tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”, czy może w wyjątkowych przypadkach wyrażanie sceptycyzmu pozwala na zbudowanie kompromisu? Należy jednak zaznaczyć, że sposób, w jaki czynią to niektóre państwa członkowskie, jest nie do zaakceptowania.
Sekcja 2 opracowania opisuje modelowy sposób rozwiązywania tego typu sporów. Następnie analizowane jest orzecznictwo sądów konstytucyjnych wybranych państw członkowskich. Sekcja 3 porównuje aktywność trybunałów konstytucyjnych Niemiec i Polski. Pierwszy z nich odegrał wiodącą rolę w kształtowaniu doktryny ultra vires w kontekście tej organizacji. Praktyka drugiego świadczy o aktualności badanego problemu. Sekcja 4 analizuje specyficzny przypadek włoskiej doktryny controlimiti. Sekcja 5 przybliża stanowisko Francji oparte na dostosowywaniu krajowego prawodawstwa do ewolucji UE. Sekcja 6 przedstawia założenia pluralizmu konstytucyjnego. W sekcji 7 zawarto podsumowanie.
Na gruncie prawa międzynarodowego rozróżnia się kompetencję państw od kompetencji rządowych organizacji międzynarodowych. Kompetencja państw ma charakter ogólny i pierwotny, kompetencja takich organizacji – wyspecjalizowany i pochodny. UE działa na zasadzie kompetencji przyznanych, co wynika z art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE)[2]. Przystępując do UE, państwa członkowskie przekazały jej część swoich uprawnień suwerennych (nie zaś suwerenności). Pojęcie to nie oznacza całkowitej utraty tych uprawnień, lecz zmianę sposobu korzystania z nich na nieco bardziej skomplikowany, bo zakładający ich wspólną realizację[3].
Naturalnym jest, że w tego rodzaju organizacji mogą pojawiać się wątpliwości, czy któryś z podmiotów nie dopuścił się naruszenia prawa. Powtarzając za Jerzym Kranzem:
Naruszenie sprowadza się do tego, iż instytucje Unii działają bez podstawy prawnej (ultra vires) albo też nadużywają kompetencji dla innego celu niż to w prawie przewidziano (détournement de pouvoir). Czym innym jest jednak niezgodność aktu prawa UE z prawem krajowym, a zwłaszcza konstytucją narodową, a czym innym niezgodność aktu UE z jej prawem[4].
W ognisku zainteresowań państw znajdują się głównie sytuacje należące do pierwszej grupy. Odmawiając zastosowania aktu prawa UE lub wykonania orzeczenia TS, państwa często powołują się na zasadę poszanowania tożsamości narodowej wyrażoną w art. 4 ust. 2 TUE. Taka praktyka stanowi jednak naruszenie art. 4 ust. 3 TUE (zasada lojalnej współpracy) i art. 267 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE)[5]. Zgodnie z jego treścią to TS jest upoważniony do przeprowadzania wykładni prawa UE oraz orzekania o ważności unijnego prawa wtórnego.
Jednostronne orzekanie przez sądy konstytucyjne państw członkowskich o niezgodności prawa unijnego z ich prawem zagraża jedności porządku unijnego oraz przeczy pewności prawa[6]. Modelowym rozwiązaniem jest wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TS w oparciu o procedurę z art. 267 TFUE, by mógł on zbadać, czy obawy państwa są uzasadnione. TS wymaga, aby sąd krajowy dostosował się do treści orzeczenia. Wielokrotnie już podkreślano, że procedura odesłania prejudycjalnego nie stanowi wyłącznie „opinii doradczej”[7].
Praktykę tych państw warto poddać równoległej analizie z tego względu, że polski Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie czerpał inspirację z orzeczeń niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego (dalej: FTK). Organizacja trybunałów konstytucyjnych państw Europy Środkowo-Wschodniej nawiązuje do konstrukcji FTK. Są to sądy o silnej pozycji w wewnętrznym porządku, które z obawy przed utratą swojego autorytetu niechętnie zwracają się do TS z pytaniami prejudycjalnymi. Do grupy organów o odmiennym podejściu, tj. angażujących się w dialog z TS, należą m.in. trybunały konstytucyjne Austrii i Belgii[9].
Z ugruntowanego orzecznictwa FTK wynika, że niemiecka tożsamość konstytucyjna w kontekście potencjalnych sporów z UE opiera się w większości na prawach podstawowych gwarantowanych przez Konstytucję Niemiec oraz na zasadzie demokracji[10]. Problematyka ochrony praw podstawowych była przedmiotem słynnych orzeczeń Solange[11] i późniejszego Solange II[12]. Złagodzenie nastawienia FTK wobec standardu ochrony oferowanego przez Wspólnotę[13] zajęło ponad dekadę. W pierwszym z przytaczanych orzeczeń FTK sformułował dość sztywną zasadę kontroli zgodności prawa wtórnego z prawami podstawowymi z niemieckiej konstytucji, dopóki Wspólnota nie opracuje własnych gwarancji ochrony tych praw. W Solange II FTK zaakceptował pierwszeństwo rozwiązań wspólnotowych. Zastrzegł sobie jednak możliwość odrzucenia zasady prymatu prawa wspólnotowego, gdyby europejski standard ochrony miał się stać niezadowalający, klauzulę, która do tej pory nie została wykorzystana w praktyce[14].
Przeciwne, przychylniejsze dla UE założenie FTK zawarł w wyroku z 6.11.2019 r.[15] dotyczącym tzw. prawa do bycia zapomnianym. Trybunał uznał możliwość wzruszenia domniemania, że zastosowanie standardu ochrony praw podstawowych z niemieckiej konstytucji odpowiada standardowi unijnemu. Jest to jednak dopuszczalne wyłącznie w wyjątkowych przypadkach. Standard unijny musi zostać inkorporowany do systemu krajowego, jeśli orzeczenie TS wskaże, że konkretny krajowy poziom ochrony jest niewystarczający.
Rozpatrując skargę dotyczącą Traktatu z Maastricht[16], FTK podkreślił, że to państwa członkowskie określają cele UE i wyposażają ją w stosowne środki do ich realizacji. Wszelkie akty, które wykraczają poza zgodę wyrażoną przez Niemcy, nie będą wiążące na ich terytorium. Zaznaczył jednak, że relacje z TS będą się opierać na stosunku współpracy[17]. Wyrok FTK z 30.06.2009 r.[18] dotyczący traktatu lizbońskiego[19] wyraził brak akceptacji dla bezwarunkowego prymatu. Można z niego odczytać także dodatkową sprzeczność między zapatrywaniami TS a FTK: dla Niemiec prymat prawa unijnego wynika z przyjmowania ustaw zatwierdzających (ustaw zawierających zgodę na włączenie m.in. unormowań unijnych do systemu krajowego). Dla TS źródłem prymatu jest sam specyficzny charakter prawa tworzonego przez Unię[20].
Dalszy rozwój doktryny ultra vires wiązał się ze sprawą Honeywell[21]. FTK zobowiązał się wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TS przed stwierdzeniem, że akt unijny został wydany z przekroczeniem kompetencji. Uznanie aktu prawa UE za bezskuteczny pozostawało ostatecznością.
W wyroku z 5.05.2020 r.[22] FTK w bezprecedensowy sposób odniósł się do programu PSPP[23] Europejskiego Banku Centralnego (EBC) dotyczącego skupu obligacji skarbowych na rynkach wtórnych. FTK podniósł zarzut działania ultra vires przeciwko EBC i TS, który już wcześniej potwierdził legalność tego programu w sprawie Weiss[24]. We wspomnianym wyroku FTK stwierdził, że unijny akt w sposób oczywisty wykracza poza kompetencje UE, gdy skutkuje systemowo znaczącą zmianą (strukturell bedeutsame Verschiebung) w podziale kompetencji na szkodę państw członkowskich. W 2021 r. z obawy przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie uchybienia przez państwo członkowskie niemiecki rząd oświadczył, że szanuje zasadę prymatu prawa unijnego i nie pozwoli, żeby zarzut przekroczenia kompetencji został ponownie wykorzystany. Przedstawiciele doktryny zauważają tutaj, in concreto, zaburzenie relacji między poszczególnymi władzami. Taka deklaracja powinna pochodzić bezpośrednio od FTK, nie zaś od rządu.
Jak zmieniało się stanowisko polskiego TK wobec prymatu prawa UE i w jak dużym stopniu wzorował się on na orzecznictwie FTK? Określanie zmiany postawy TK wobec integracji europejskiej „ewolucją” nie odzwierciedla gwałtownego zwrotu w jego relacjach z TS, który nastąpił po 2016 r. Stanisław Biernat podkreśla, że orzeczenia TK dotyczące kwestii unijnych, wydawane po tej dacie granicznej, nie miały racji bytu. Przytaczając tylko niektóre z argumentów, TK nie badał zmian w unijnych Traktatach, lecz odnosił się do dłużej już obowiązujących przepisów. Mało tego, orzekał o niezgodności z Konstytucją tych aktów prawnych, które badał już wcześniej i nie stwierdził istnienia takiego konfliktu[25]. Przykład stanowi wyrok z 7.10.2021 r., K 3/21[26] wydany na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w którym TK zakwestionował zgodność art. 2 TUE z Konstytucją RP, ale tylko w pewnym zakresie. To oczywista sprzeczność względem wcześniejszego wyroku TK, dotyczącego Traktatu z Lizbony[27].
Na początku naszego uczestnictwa w UE z zarzutami „przekreślenia suwerenności narodu polskiego”[28] i im podobnymi występowali głównie przedstawiciele opozycji parlamentarnej. Trybunał kategorycznie zaprzeczał istnieniu takiego zagrożenia. Ostatnio to osoby związane z poprzednim polskim rządem kierowały podobnie brzmiące zarzuty do TK, zaś TK przychylał się do ich wniosków. Tym samym poglądy wyrażane niegdyś przez TK uległy zniekształceniu. Trybunał powtarzał niektóre stwierdzenia z orzeczeń wydanych przed 2016 r., rzucając jednak na nie nowe światło. Aby wykazać postawione wyżej tezy, warto poddać analizie pierwotny stosunek TK wobec UE.
TK wielokrotnie odnosił się do kwestii związanych z uczestnictwem w UE, czerpiąc przy tym inspirację z zaprezentowanej powyżej linii orzeczniczej FTK. Do podobieństw należy akcentowanie nadrzędności konstytucji w krajowym systemie prawnym z jednoczesnym zachowaniem otwartej postawy wobec integracji[29]. Podważanie zasady całkowitego prymatu prawa unijnego w wyroku w sprawie traktatu akcesyjnego[30] miało uspokoić obawy skarżących. W wyroku w sprawie traktatu lizbońskiego TK poddał analizie pojęcie suwerenności. Podkreślił, że zaciąganie zobowiązań międzynarodowych jej nie zagraża, przeciwnie, potwierdza suwerenność i umożliwia aktywność państwa w kolejnych sferach, do których wcześniej nie miałoby ono dostępu[31]. Polski Trybunał wypowiadał się w podobnym tonie, co FTK.
Między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej zachodzą skomplikowane procesy wzajemnych zależności, związane z powierzeniem przez nie Unii części kompetencji organów władzy państwowej. Państwa te pozostają jednak podmiotami procesu integracji, zachowują „kompetencję kompetencji”, a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji międzynarodowej[32].
Tożsamość konstytucyjną stanowią „nieprzekazywalne kompetencje organów władzy państwowej”. TK wskazał, że:
Należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji[33].
Nie jest to jednak wyczerpujący katalog kompetencji niepodlegających przekazaniu, sam TK podkreślił trudności związane ze zdefiniowaniem tego pojęcia. Następnie TK potwierdził, że wartości konstytucyjne oraz wartości ujęte w Traktacie z Lizbony świadczą o „tożsamości aksjologicznej” Polski i UE[34].
Stanowisko ówczesnego TK wobec integracji europejskiej nie budzi wątpliwości. Znakomicie pogodził on swoje ambicje orzecznicze (kolejne podobieństwo między TK a FTK) z otwarciem na integrację. Jak zmieniło się orzecznictwo TK?
W wyroku z 14.07.2021 r., P 7/20[35], TK uznał za działanie ultra vires nakładanie na Polskę środków tymczasowych odnoszących się do kształtu jej ustroju i funkcjonowania konstytucyjnych organów władzy sądowniczej. Zdaniem TK naruszenie kompetencji przekazanych w Traktatach UE może przybierać nie tylko formę aktów prawa UE, ale też samych orzeczeń TS. Przesłankami dla dokonania kontroli ultra vires są: przekroczenie kompetencji powierzonych, zasad subsydiarności i proporcjonalności czy „arbitralne wejście w obszar tożsamości konstytucyjnej”[36]. Słów: „nie jest wykluczona trybunalska kontrola takiej normotwórczej działalności TSUE [TS]”[37] nie należy odczytywać jako każdorazowy obowiązek wykorzystania tej doktryny w razie zaistnienia powyższych przesłanek. Kontrola ma być stosowana wyjątkowo i powściągliwie. TK stwierdził, że akty wydane z przekroczeniem kompetencji nie są dla Polski wiążące i wyłączona jest możliwość zastosowania ich przez jakikolwiek organ krajowy[38]. Poza formułowaniem zarzutów ultra vires przeciwko działalności TS polski TK poszedł jeszcze o krok dalej, kwestionując także bezstronność sędziów z Luksemburga we wspomnianym wyroku K 3/21:
Nieograniczona ilość kadencji oraz sposób powoływania sędziów i rzeczników generalnych TSUE [TS] przy decydującej roli organów władzy wykonawczej państw członkowskich […] mogą wzbudzać wątpliwości dotyczące niezawisłości jego sędziów i niezależności TSUE jako sądu w klasycznym rozumieniu, według którego TSUE ocenia sądy krajowe[39].
Następnie TK odłożył ten zarzut:
[…] istoty zagadnienia nie tworzy kwestia, czy TSUE jest niezależnym sądem złożonym z niezawisłych sędziów, lecz to, czy i w jakim zakresie działa on w granicach powierzonych zadań oraz w granicach kompetencji przekazanych UE przez państwa członkowskie[40].
Dlaczego TK skorzystał z takiego zabiegu, albo inaczej – czy jakikolwiek organ działający w dobrej wierze mógłby wyrazić taką opinię?
W ostatnim wyroku dotyczącym spraw unijnych TK uznał m.in. art. 279 TFUE za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim pozwala TS na nałożenie na Polskę okresowej kary finansowej lub ryczałtu za niezastosowanie się do orzeczonego środka tymczasowego[41]. Jest to kolejny przypadek, w którym TK podjął się nieuprawnionej oceny aktywności TS.
Włochy mogły podjąć decyzję o dołączeniu do Wspólnot z upoważnienia art 11. Konstytucji Włoch[42]. Zgodnie z jego treścią warunkiem „ograniczenia” suwerenności jest wzajemność ze strony innych państw, zaś jej efektem – zapewnienie ładu[43]. Problem stanowił jednak brak wyraźnego wskazania miejsca prawa wspólnotowego w krajowym porządku, co wymagało doprecyzowania przez włoski Trybunał Konstytucyjny (Corte Constitutionale, dalej: CC).
Włochy, jako państwo dualistyczne[44], miały inne poglądy na wzajemne relacje porządku włoskiego i europejskiego niż TS, zaś akceptacja prymatu prawa Unii, nawet z zastrzeżeniami, wymagała czasu. Potwierdza to liczba orzeczeń dotyczących integracji wydawanych przez oba sądy na przestrzeni lat. Nie bez znaczenia pozostawała opracowana przez Włochy doktryna kontrograniczeń (controlimiti), której początki sięgają orzeczenia w sprawie Frontini[45]. CC potwierdził w nim, że wspomniany art. 11 włoskiej konstytucji legitymizuje przekazanie części kompetencji podmiotowi międzynarodowemu. Sama doktryna controlimiti polega na możliwości odrzucenia prymatu prawa wspólnotowego w zakresie, w jakim zagraża on porządkowi konstytucyjnemu i prawom podstawowym[46]. Można zatem powiedzieć, że CC przyznał unormowaniom wspólnotowym „warunkowe pierwszeństwo”, co i tak było istotną zmianą wobec jego wcześniejszych orzeczeń, w których przybierał mniej przychylną postawę wobec TS[47]. Dodatkowo CC podkreślał, że systemy prawne Włoch oraz Wspólnot Europejskich są względem siebie autonomiczne, co stanowi przejaw włoskiego dualizmu.
Kolejnym zwrotem było orzeczenie w sprawie Industrie Chimiche Italia Centrale[48], w którym CC porzucił stosowanie reguły kolizji czasowej norm, jaka dotychczas służyła rozwiązywaniu konfliktów między prawem wewnętrznym a wspólnotowym[49]. Zamiast niej sądy krajowe miały się zwracać do CC o stwierdzenie niekonstytucyjności normy krajowej uznanej za sprzeczną z Traktatami[50]. Taka praktyka wynikała z niezrozumienia zasady pierwszeństwa stosowania prawa wspólnotowego, polegającej na wykorzystaniu w danym stanie faktycznym normy wspólnotowej zamiast krajowej, bez czekania na derogację przepisów wewnętrznych[51]. Nic zatem dziwnego, że TS udzielił Włochom wyjaśnień w orzeczeniu Simmenthal:
[…] sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można przy tym wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym[52].
CC zaakceptował tę metodę zapewniania skuteczności prawu wspólnotowemu w wyroku Granital[53], uznając, że czym innym jest zgodność normy krajowej ze wspólnotową, zaś czym innym jej zgodność z włoską konstytucją[54]. W kolejnych latach CC kontynuował już linię orzeczniczą przychylną zapatrywaniom TS[55].
Przełomowym wydarzeniem, z punktu widzenia dalszego rozwoju relacji między włoskim Trybunałem a unijnym, była tzw. saga Taricco. Wiązała się ona z wyłudzeniami podatku VAT przez zorganizowaną grupę przestępczą, zaś problem prawny dotyczył kwestii zgodności włoskich przepisów dotyczących okresów przedawnienia z prawem UE. W 2005 r. wprowadzono we Włoszech nowe przepisy, które przewidywały skrócenie okresów przedawnienia. Rozpatrujący omawianą sprawę Tribunale di Cuneo skorzystał z procedury pytania prejudycjalnego do TS, by upewnić się, czy zmienione prawo nie stoi w sprzeczności z częścią postanowień zawartych w TFUE oraz dyrektywie VAT z 2006 r.[56] W pierwszym rozstrzygnięciu, Taricco I[57], TS nie udzielił odpowiedzi na część pytań sądu odsyłającego. Ponadto, w oparciu o przeprowadzoną wykładnię art. 325 TFUE, zobowiązał włoskie sądy do odstąpienia od stosowania tych przepisów krajowych, które nie chronią wystarczająco skutecznie interesów finansowych UE. W tym przypadku oznaczało to konieczność zastosowania dłuższego okresu przedawnienia dla przestępstw gospodarczych.
Reakcje włoskich sądów były różne. Część z nich wznowiła postępowania karne, „wskrzeszając” okresy przedawnienia, o których uważało się przed wyrokiem Taricco, że zdążyły już upłynąć. Z drugiej strony wiele sądów obawiało się skutków tak przeprowadzonej wykładni[58]. Podporządkowanie wyrokowi TS wiązałoby się z działaniem wstecz na niekorzyść oskarżonych i stanowiłoby naruszenie zasady ujętej w art. 25 ust. 2 włoskiej konstytucj[59]. CC, rozpatrując wnioski wniesione przez sądy krajowe, mógł albo zaakceptować całkowity prymat prawa UE, godząc się na niezastosowanie norm krajowych, albo skorzystać z doktryny controlimiti, co mogłoby doprowadzić do wszczęcia procedury przeciwko Włochom. CC wybrał alternatywną drogę, zwracając się do TS z nowymi pytaniami prejudycjalnymi i podnosząc argumenty przemawiające za zmianą wykładni art. 325 TFUE. Opierały się one głównie na zasadzie poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich oraz na zasadzie legalizmu. CC musiał wykazać, że inaczej niż w przypadku sprawy Melloni[60] zapewnienie pierwszeństwa wyższemu krajowemu standardowi ochrony nie zagraża jednolitości stosowania prawa UE. Ostatecznie, w orzeczeniu Taricco II[61], TS zmodyfikował rozumienie art. 325 TFUE. Wedle nowej wykładni przepis krajowy ma być niestosowany, jeśli nie stanowi dostatecznie skutecznej sankcji,
[…] chyba że takie niestosowanie skutkuje naruszeniem zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar ze względu na niedostateczną określoność znajdującej zastosowanie ustawy lub z uwagi na działanie wstecz przepisów ustanawiających surowsze warunki odpowiedzialności niż obowiązujące w chwili popełnienia przestępstwa[62].
To orzeczenie powinno być postrzegane nie tylko jako triumf włoskiej doktryny, ale także jako sukces samej Unii w tym sensie, że być może będzie to zachęta do częstszego stosowania procedury z art. 267 TFUE przez sądy konstytucyjne pozostałych państw członkowskich.
Francja jest państwem monistycznym[63]. Najważniejsze francuskie sądy przyjmowały inne stanowisko wobec integracji i sposobu postępowania w razie możliwej kolizji norm. Sąd Kasacyjny (fr. Cour de cassation, dalej: SK) już w 1971 r. zaakceptował prymat unormowań wspólnotowych w przypadku konfliktu z prawem krajowym[64]. Rada Konstytucyjna (Conseil constitutionnel, dalej: RK) w 1975 r. orzekła, że nie będzie badać zgodności ustawy z traktatem ani inną umową międzynarodową. Konsekwencje były następujące: zachowanie dla siebie kompetencji do badania konstytucyjności ustawy oraz powierzenie kontroli zgodności ustaw krajowych z zobowiązaniami międzynarodowymi sądownictwu powszechnemu i administracyjnemu. Rozproszenie tej drugiej kompetencji miało zapewnić bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego przez ogół sądów[65]. Na tym tle wyróżniał się pion sądów administracyjnych, gdyż do 1989 r. nie akceptowały one nadrzędności prawa wspólnotowego[66].
Reformy wprowadzone Traktatem z Maastricht były sprawdzianem dla postawy Francji wobec pogłębiającej się integracji, obejmującej także rozwiązania będące wyzwaniem dla jej „suwerenności narodowej”. RK w decyzji z 9.04.1992 r.[67] potwierdziła sprzeczność pewnych postanowień traktatowych z kilkoma artykułami konstytucji. Sposobem na rozwiązanie kolizji była jej rewizja. Dodany do niej nowy rozdział legitymizował członkostwo Francji w przeobrażonej organizacji[68].
Prace nad Traktatem z Lizbony były powodem kolejnej zmiany konstytucji. RK doposażono w kompetencję do dokonywania następczej kontroli zgodności traktatów z konstytucyjnymi prawami i wolnościami[69]. Odmowa zastosowania środka unijnego mogłaby zatem nastąpić tylko w jednym przypadku: jego sprzeczności z zasadą będącą „istotą tożsamości konstytucyjnej”[70].
Rada Stanu (Conseil d’Etat, dalej: RS) wypowiedziała się o obowiązkach sędziego rozpatrującego skargę na niezgodność z konstytucją w sprawie Arcelor[71]. Zdaniem RS należy porównać wskazany przepis lub zasadę konstytucyjną z prawem unijnym, aby ocenić, czy nie niweczy ono obowiązku przestrzegania konstytucji. Jeśli istnieją istotne sprzeczności, sędzia występuje z pytaniem prejudycjalnym do TS. Jak postąpić, gdy przepis rangi konstytucyjnej nie ma odpowiednika w systemie unijnym? Wówczas należy samodzielnie zbadać zgodność kwestionowanego aktu z konstytucją[72]. Zatem tylko w wyjątkowych przypadkach, tj. w razie braku unijnego wzorca kontroli, francuski sędzia może zrezygnować z procedury dialogowej[73]. Zdaniem części doktryny orzecznictwo zapoczątkowane tą sprawą stanowi francuski odpowiednik controlimiti[74].
W wyroku z 6.10.2020 r. TS uznał, że środki stosowane m.in. przez Francję, obejmujące zatrzymywanie danych wrażliwych dla ochrony bezpieczeństwa narodowego, są niezgodne z prawem UE[75]. Zaproponował przy tym alternatywne mechanizmy zwalczania terroryzmu – prawdopodobnie mniej skuteczne. W odpowiedzi na to orzeczenie francuski rząd zwrócił się do RS o przeprowadzenie kontroli ultra vires, miał bowiem podejrzenie, że dokonana przez TS wykładnia przepisów unijnych stoi w sprzeczności z konstytucją. RS odmówiła, twierdząc że nie ma ona takich kompetencji[76], natomiast potwierdziła niezgodność tego orzeczenia z konstytucją oraz Deklaracją Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.[77] Zauważyła w orzeczeniu TS zasadę zgodną z dotychczasową praktyką (w określonych przypadkach zatrzymywanie danych jest zgodne z prawem UE, o ile jest to motywowane istnieniem poważnego zagrożenia)[78].
Ten przykład pokazuje charakterystyczne podejście Francji wobec orzeczeń TS. Mimo dostrzegania elementów stojących w sprzeczności z prawem francuskim krajowym sądom udaje się zachować „ugodową” postawę względem zapatrywań TS. Tym samym Francja unika otwartych konfliktów, wystrzegając się kierowania zarzutów ultra vires.
Występowanie sporów o to, która z norm – krajowa czy unijna – powinna mieć pierwszeństwo, wynika z przyjęcia następujących założeń. Z jednej strony sądy konstytucyjne państw członkowskich zwykle uznają nadrzędność konstytucji krajowej wobec zobowiązań międzynarodowych, czego konsekwencją jest wymaganie od UE poszanowania ich tożsamości konstytucyjnej. Z drugiej, według TS prymat prawa UE jest nieograniczony, na co państwa członkowskie wyraziły zgodę, przystępując do tej organizacji. Ponadto wykładnia przeprowadzona przez TS wiąże nie tylko sąd zadający pytanie prejudycjalne, ale również inne sądy w ramach UE[79], także „strażników konstytucji”.
Proponowanym przez część doktryny rozwiązaniem jest odwołanie się do pluralizmu konstytucyjnego. Jego podstawowym założeniem jest rezygnacja z ustalonej z góry hierarchii norm w zróżnicowanym systemie prawa unijnego. Odrzucenie tego elementu naturalnie wymusza podjęcie dialogu celem rozstrzygnięcia konfliktu[80]. O tym, która norma powinna przeważać, miałoby zadecydować jej systemowe znaczenie[81]. Gwarancją skuteczności perspektywy pluralistycznej jest wspólna aksjologia obu systemów norm. W UE można uznać to za domniemanie, ponieważ możliwość przystąpienia do niej jest warunkowana wyznawaniem tych samych wartości. Żeby pozostać pełnoprawnym uczestnikiem organizacji, ten stan rzeczy nie może ulec zmianie[82].
Podkategorię pluralizmu konstytucyjnego stanowi kosmopolityczny konstytucjonalizm w wydaniu Mattiasa Kumma. Do oceny, która norma zwycięży w konflikcie, mają posłużyć wspólnie podzielane zasady, szczególnie zasady konstytucyjne[83]. Rozstrzygnięcie konfliktu wymaga wzajemnych ustępstw: państwa członkowskie muszą zrezygnować z uznawania całkowitej nadrzędności konstytucji, Unia – z nieograniczonego prymatu swojego prawa. Ponadto wśród dyrektyw służących właściwemu wyważaniu konkurujących interesów wymieniana jest potrzeba ochrony praw człowieka[84]. Jeśli idee pluralizmu zyskają większe poparcie w dialogu między sądami konstytucyjnymi a TS, być może ochrona praw i wolności jednostki odgrywałaby główną rolę w przeprowadzanym wartościowaniu norm.
Czy skuteczność włoskiej perswazji skutkująca kształtem orzeczenia Taricco II wynikała wyłącznie z chęci ochrony wystarczająco znaczącej normy konstytucyjnej? Powołując się na zasadę legalizmu, CC nie pojmował jej jako element wyłącznie włoskiej tożsamości konstytucyjnej, lecz podkreślał, że jest to wartość powiązana z tradycjami wszystkich państw członkowskich. Wydaje się, że taka zmiana optyki istotnie daje państwom szansę na przekonanie TS do swoich racji, tj. odejście od zindywidualizowanego rozumienia tożsamości narodowej na rzecz poszukiwania wspólnego mianownika w tradycjach państw członkowskich[85].
Kolejnym istotnym czynnikiem była wola ocalenia wysokiego standardu ochrony praw jednostki. Być może świadczy to o nowym etapie w relacji między oboma porządkami prawnymi, w którym jeszcze silniej akcentowana jest potrzeba ochrony praw i wolności. Sygnalizowałoby to stopniowe otwieranie się na zarysowane powyżej sugestie zwolenników pluralizmu konstytucyjnego.
Zaangażowanie się w dialog sędziowski pozwala pogodzić otwartość na integrację z wiernością tradycjom konstytucyjnym. Wizerunek niemieckiego FTK ucierpiał po brawurowym i silnie krytycznym wobec UE orzeczeniu w sprawie PSPP, a następnie wycofaniu się z postawionych uprzednio tez na skutek inspiracji płynącej ze strony niemieckiego rządu. Istotnie, dialog z TS przynosi najlepsze rezultaty, gdy pozbawiony jest ingerencji, tudzież pośrednictwa, ze strony innych władz.
Pomijanie procedury dialogowej i orzekanie o niezgodności przepisów prawa unijnego z prawem krajowym z pewnością nie prowadzi do poprawy kondycji UE i jej członków, przeciwnie, podtrzymuje stan napięcia i niweczy postulat jedności w stosowaniu prawa. Przyjmując taki model działania, trudno jest oprzeć się zarzutom sabotowania integracji. Jak wskazano powyżej, wykorzystanie procedury z art. 267 TFUE pozwala na osiągnięcie satysfakcjonujących rozwiązań. Poleganie na tym mechanizmie zwiększa transparentność interesów każdej ze stron i sprzyja budowaniu trwałego kompromisu.
* Lidia Bober Studentka III roku prawa, Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, lidia.bober@edu.uni.lodz.pl, ORCID: https://orcid.org/0009-0003-5167-8612
Bainczyk M., Polski i niemiecki Trybunał Konstytucyjny wobec członkostwa państwa w Unii Europejskiej, Wrocław 2017.
Barcz J., Górka M., Wyrozumska A., Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Warszawa 2020.
Biernat S., Trybunał Konstytucyjny wobec prawa unijnego dawniej i dzisiaj, [w:] O wolność i prawo. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Andrzejowi Rzeplińskiemu, red. B. Błońska, Ł. Chojniak, B. Gruszczyńska, A. Kosyło, K. Witkowska-Rozpara, D. Woźniakowska-Fajst, Warszawa 2022.
Bobek M., The Impact of the European Mandate of Ordinary Courts on the Position of Constitutional Courts, „Constitutional Conversations in Europe” 2012, s. 13–14, https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1958866 (dostęp: 19.01.2024).
Bonelli M., The Taricco Saga and the Consolidation of Judicial Dialogue in the European Union, „Maastricht Journal of European and Comparative Law” 2018, vol. 25 (3).
Canivet G., The French Constitution and EU law: An approach through the Complexity of Legal Power Relations, 2021, https://geopolitique.eu/en/articles/french-constitution-and-european-union-law-approach-through-the-complexity-of-legal-power-relations/ (dostęp: 19.01.2024).
Doktór-Bindas K., Tożsamość konstytucyjna jako controlimite w Republice Włoskiej, [w:] Tożsamość konstytucyjna w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej, red. A. Wróbel, M. Ziółkowski, Warszawa 2021.
Harasimiuk D.E., Tożsamość narodowa i konstytucyjna V Republiki Francuskiej, [w:] Tożsamość konstytucyjna w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej, red. A. Wróbel, M. Ziółkowski, Warszawa 2021.
Jachimowicz K., Orzecznictwo sądów konstytucyjnych krajów Unii Europejskiej wobec orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Warszawa 2021.
Kabat-Rudnicka D., Konstytucjonalizacja Unii Europejskiej a sądownictwo konstytucyjne – wielopoziomowa współpraca czy rywalizacja?, Kraków 2015.
Kranz J., Ex oriente lex…, „Monitor Konstytucyjny”, 7.05.2021 r., https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/18089 https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/18089 (dostęp: 19.01.2024).
Kranz J., O kompetencjach powierzonych Unii Europejskiej, „Monitor Konstytucyjny”, 15.12.2020 r., https://monitorkonstytucyjny.eu/archiwa/16552 (dostęp: 19.01.2024).
Kumm M., The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe before and after the Constitutional Treaty, „European Law Journal” 2005, nr 11.
Mayer F.C., The Ultra Vires Ruling: Deconstructing the German Federal Constitutional Court’s PSPP decision of 5 May 2020, „European Constitutional Law Review”, 1.12.2020 r.
Ochmański J.W., Spory o działania ultra vires w Unii Europejskiej, Warszawa 2023.
Peters A., Supremacy Lost: International Law Meets Domestic Constitutional Law, 1.09.2009 r., „Vienna Online Journal on International Constitutional Law”, vol. 3, https://ssrn.com/abstract=1559002 (dostęp: 19.01.2024).
Petersen N., Wasilczyk P., The Primacy of EU Law and the Polish Constitutional Law Judgment, Policy Department for Citizens’ Rights and Constitutional Affairs Directorate-General for Internal Policies PE 734.568 – 06.2022.
Półtorak N., Kilka uwag o skutkach wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 3/21 dla stosowania prawa unijnego przez polskie sądy, „Europejski Przegląd Sądowy”, grudzień 2021.
Sołtys A., Pluralistyczna koncepcja relacji prawa UE i prawa krajowego wobec współczesnych wyzwań dla europejskiego porządku konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2021, nr 4.
Wójtowicz K., Poszanowanie tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich Unii Europejskiej, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 4 (99).
Wyrozumska A., Wyrok FTK z 5.05.2020 r. w świetle podobnych orzeczeń sądów innych państw członkowskich Unii Europejskiej, „Państwo i Prawo” 2020, nr 9.
Ziller J., The Conseil d’Etat refuses to follow the Pied Piper of Karlsruhe, 24.04.2021, „Verfassungsblog”, https://verfassungsblog.de/the-conseil-detat-refuses-to-follow-the-pied-piper-of-karlsruhe/ (dostęp: 19.01.2024).
Karta Narodów Zjednoczonych (Dz.U. z 1947 r., nr 23, poz. 90).
Konstytucja Republiki Francuskiej z 4.10.1958 r., http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/francja.html (dostęp: 19.01.2024).
Konstytucja Republiki Włoskiej z 27.12.1947 r., http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/konst/wlochy.html (dostęp: 19.01.2024).
Traktat z Lizbony (Dz.U. C 306 z 17.12.2007, s. 1–271).
Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej (Dz.U. C 191 z 29.07.1992 r., s. 1–112).
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.06.2016 r., s. 47).
Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.06.2016 r., s. 13).
Dyrektywa 2006/112/WE Rady z 28.11.2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347).
Decyzja 2015/774 Europejskiego Banku Centralnego (UE) z 4.03.2015 r. w sprawie programu zakupu aktywów sektora publicznego na rynkach wtórnych (Dz.Urz. UE 2015, L 121, s. 20), zmieniona decyzją 2017/100 Europejskiego Banku Centralnego (UE) z 11.01.2017 r. (Dz.Urz. UE 2017, L 16, s. 51).
Decyzja RK z 9.04.1992 r., 92-308 DC.
Decyzja RS z 21.04.2021 r., 393099.
Opinia RG Cruza Villalóna z 14.01.2015 r., C-62/14, Peter Gauweiler i in. v. Deutscher Bundestag, ECLI:EU:C:2015:45.
Wyrok CC z 22.10.1975 r., 232/1975.
Wyrok CC z 5.06.1984 r., 170/1984.
Wyrok FTK z 29.05.1974 r., BVerfGE 37.
Wyrok FTK z 22.10.1986 r., BVerfGE 73.
Wyrok FTK z 12.10.1993 r., BVerfGE 89, 155.
Wyrok FTK z 30.06.2009 r., 2 BvE 2/08.
Wyrok FTK z 6.07.2010 r., 2 BvR 2661/06.
Wyrok FTK z 6.11.2019 r., 1 BvR 16/13.
Wyrok FTK z 5.05.2020 r., 2 BvR 859/15.
Wyrok RK z 15.10.2021 r., 2021-940 QPC, Société Air France.
Wyrok RS z 8.02.2007 r., Société Arcelor Atlantique et Lorraine et autres, nr 287110.
Wyrok TK z 11.05.2005 r., K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49.
Wyrok TK z 24.11.2010 r., K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010 r., poz. 108.
Wyrok TK z 14.07.2021 r., P 7/20, OTK-A 2021, poz. 49.
Wyrok TK z 7.10.2021 r., K 3/21, OTK ZU A/2022, poz. 65.
Wyrok TK z 11.12.2023 r., K 8/21, Dz.U. z 2023 r., poz. 2735.
Wyrok TS z 15.07.1964 r., C-6/64, Costa v. E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66.
Wyrok TS z 9.03.1978 r., C-106/77, Simmenthal, ECLI:EU:C:1978:49.
Wyrok TS z 22.10.1987 r., C-314/85, Foto-Frost, ECLI:EU:C:1987:452.
Wyrok TS z 22.11.2005 r., C-144/04, Mangold v. Helm, ECLI:EU:C:2005:709.
Wyrok TS z 26.02.2013 r., C-399/11, Melloni v. Ministerio Fiscal, ECLI:EU:C:2013:107.
Wyrok TS z 8.09.2015 r., C-105/14, Taricco, ECLI:EU:C:2015:555.
Wyrok TS z 5.12.2017 r., C-42/17, Taricco II (M.A.S. i M.B.), ECLI:EU:C:2017:936.
Wyrok TS z 10.12.2018 r., C-621/18, Wightman i in., ECLI:EU:C:2018:999, pkt 63.
Wyrok TS z 11.12.2018 r., C-493/17, Weiss i in, ECLI:EU:C:2018:1000.
Wyrok TS z 6.10.2020 r., C-512/18, French Data Network, ECLI:EU:C:2020:791.
