Paragraf 2 / 2023
https://doi.org/10.18778/2956-3747.2.02

Iza Górna ^*

Wiążący charakter postanowień Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na przykładzie postanowienia ETPC z dnia 25 sierpnia 2021 r., ECHR 244 (2021)

Streszczenie

The binding character of the European Court of Human Rights on the example of the Interim decision of ETPC of 25th August 2021, ECHR 244 (2021)

Abstract

W ostatnim dziesięcioleciu Europa mierzyła się z największym napływem ludności od czasu zakończenia drugiej wojny światowej. Było to obserwowane, zwłaszcza w roku 2015, kiedy „zarejestrowano 1,25 miliona osób ubiegających się o azyl po raz pierwszy”^[1]. W związku z nasilającym się zjawiskiem migracji orzecznictwo i przedstawiciele doktryny stanęli przed koniecznością pogłębionej analizy istniejącego systemu prawnego, w celu zapewniania ochrony prawnej. Jednym z najnowszych orzeczeń dotyczących tej materii jest wydane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC) postanowienie o sygnaturze ECHR 244 (2021)^[2]. Jest następstwem wydarzeń, jakie mają miejsce na granicy Białorusi z Polską, Litwą, Łotwą i Estonią. W związku z jego wydaniem zrodził się szereg pytań prawnych. Przede wszystkim dotyczą one wiążącego charakteru środków tymczasowych, zakresu jurysdykcji państwa, a także przestrzegania zasady non-refoulement.

Rozważania należałoby rozpocząć od przytoczenia stanu faktycznego sprawy. W praktyce trudno jest wskazać z całą pewnością okoliczności sprawy. Brakuje jednoznacznych informacji, które pozwoliłyby odtworzyć przebieg zdarzeń. Zupełnie sprzeczne komunikaty wysyłają rząd polski i białoruski. Nie można wskazać, czy cudzoziemcy znaleźli się na terytorium Polski, a następnie zostali zawróceni na granicę polsko-białoruską, czy też cały czas pozostają poza granicami Polski. Natomiast nikt nie kwestionuje faktu, że na polsko-białoruskiej granicy przebywa grupa cudzoziemców na wysokości miejscowości Usnarz Górny, którzy są od Białorusi oddzieleni kordonem białoruskiej Straży Granicznej, natomiast od strony polskiej kordonem polskiej Straży Granicznej. W zaistniałej sytuacji nie mogą powrócić na Białoruś i jednocześnie nie mogą wjechać na terytorium państw ościennych w tym Polski. Dlatego można wskazać, że są uwięzieni na granicy.

Przebywający na granicy obywatele Iraku i Afganistanu wnieśli do ETPC skargi: nr 42120/21 i nr 42165/21. ETPC wydał postanowienie, w którym powołując się na art. 39 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, nakazał Polsce oraz Łotwie zapewnić skarżącym wodę, żywność, odzież, odpowiednią opiekę medyczną, a także, jeśli to będzie możliwe, udzielić im schronienia. Wskazane środki miały być stosowane przez okres 3 tygodni od 25 sierpnia do 15 września. Ponadto zobowiązał państwa do przestrzegania zasady non-refoulement.

Środki tymczasowe mogą zostać wskazane przez ETPC na każdym etapie postępowania, „mają ze swej istoty charakter nadzwyczajny i zarządzane są przez ETrPC jedynie w sytuacji, gdy zachodzi bezpośrednie i realne zagrożenie nieodwracalnej szkody”^[3]. W przeważającej ilości wydawane są w związku ze sprawami dotyczącymi zakazu ekstradycji (w tym zasady non-refoulement) oraz deportacji.

Analizując statystyki zamieszczone na stronie internetowej ETPC, można wskazać wskazać, że z upływem lat zyskują na znaczeniu i ETPC sięga się do nich coraz częściej. W roku 2018 wskazał je w 1540 sprawach, w 2019 w 1570, w 2020 już w 2024, natomiast w 2021 aż w 5134^[4]. Podstawą prawną ich wydania jest art. 39 Regulaminu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Czy są one dla stron wiążące? Co się dzieje w sytuacji, gdy państwa odmawiają ich wykonania? Wbrew pozorom odpowiedzi na te pytania nie są proste i nadal powodują dyskusje wśród przedstawicieli doktryny. Natomiast w systemie międzyamerykańskim nie przysparzają znacznych trudności. Wskazuje się, że „środki tymczasowe są wiążące, ponieważ są wyraźnie określone w Amerykańskiej Konwencji Praw Człowieka (art. 63 ust. 2), a państwa jako strony Konwencji mają obowiązek przestrzegać wszystkich postanowień tego traktatu”^[5]. Natomiast wszystkie rozbieżności na gruncie europejskim, dotyczące wiążącego charakteru środków tymczasowych, wynikają z faktu, że ich podstawą jest jedynie regulamin ETPC, a nie norma konwencyjna. Początkowo przeważała interpretacja wskazująca, że środki tymczasowe nie były wiążące, zarówno „przed wejściem w życie Protokołu dodatkowego nr 11 (kiedy to środki tymczasowe mogły zarządzać zarówno Europejska Komisja Praw Człowieka, jak i ówczesny, sesyjny ETrPC), jak i po jego wejściu w życie w stosunku do środków zarządzanych przez nowy, stały ETrPC”^[6]. Po raz pierwszy w dyskursie europejskim pomysł wprowadzenia środków tymczasowych został zaproponowany przy tworzeniu Projektu Statutu Trybunału Stanu, który miał się stać częścią Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej EKPC). Jednak takie regulacje ostatecznie się tam nie znalazły. Komisja Europejska dostrzegając konieczność wprowadzenia tego typu środków „zaczęła kierować do państw członkowskich nieformalne prośby o zawieszenie wykonywania kary śmierci”^[7]. Można wskazać, że państwa stosowały się do zaleceń formułowanych przez Komisję Europejską, pomimo że brakowało wyraźnej podstawy prawnej do ich wydawania. W dalszej kolejności dodano do Regulaminu Komisji art. 36, który stanowił, że: „Komisja lub gdy nie odbywa się jej sesja, przewodniczący może wskazać stronom środek tymczasowy, którego przyjęcie wydaje się pożądane w interesie stron lub dla właściwego przebiegu toczącego się przed nią postępowania”^[8]. Ponadto w drodze wykładni przyjęto stanowisko, że nieprzestrzeganie przez państwo nałożonych środków tymczasowych powoduje naruszenie art. 25 EKPC, co budziło wiele kontrowersji na arenie europejskiej. Na mocy Protokołu 11 w miejsce istniejącej Europejskiej Komisji i Trybunału Praw Człowieka powstał nowy Trybunał o stałym charakterze. Wyraził swoje zdanie co do charakteru prawnego środków tymczasowych w sprawie Cruz Varas i inni v. Szwecja. „Wobec braku postanowienia w Konwencji dotyczącego środków tymczasowych nie można uznać, że wskazówka udzielona na podstawie przepisu 36 powoduje powstanie wiążącego zobowiązania dla umawiających się stron”^[9]. Dodatkowo odrzucił dotychczasową praktykę Komisji dotyczącą łączenia naruszenia art. 36 Regulaminu z art. 25 EKPC, podkreślając, że „nadwerężeniem języka art. 25 byłoby wywnioskowanie ze słów »zobowiązują się nie utrudniać w żaden sposób skutecznego wykonywania tego prawa« obowiązku zastosowania się do wskazań Komisji na podstawie zasady 36”^[10]. Ten pogląd ETPC powtórzył przy okazji sprawy Čonka v. Belgia. Wskazał, że nie można wskazywać jako podstawy prawnej do zalecenia środków tymczasowych art. 34 (odpowiednik art. 36 Regulaminu Komisji). Ponadto brak zastosowania się państwa do środków zarządzonych na podstawie art. 39 (późniejszy odpowiednik art. 25) Regulaminu ETPC może być być uważany jedynie jako naruszający wymogi art. 3 EKPC. Natomiast dotychczasowy pogląd ETPC zrewidował rozpoznając sprawę Mamatkalov i Akorov v. Turcja. Po pierwsze wskazał, że w praktyce środki tymczasowe są zarządzane tylko wtedy, gdy „istnieje ryzyko powstania nieodwracalnej szkody”^[11]. Orzekł ponadto: „że w świetle ogólnych zasad prawa międzynarodowego, prawa traktatów oraz międzynarodowego orzecznictwa środki tymczasowe na podstawie art. 39 Regulaminu są wiążące dla zainteresowanego państwa”^[12]. Istotne znaczenie dla określenia charakteru środków tymczasowych są rozważania ETPC poczynione przy rozstrzyganiu sprawy Paladi v. Mołdawia^[13]. ETPC podkreślił, że jego zadaniem nie jest badanie, czy zasadna była decyzja o wydaniu środków tymczasowych. Wyznaczył nowy standard interpretacyjny, wskazując, że „co do zasady nieprzestrzeganie postanowień dotyczących środków tymczasowych przez państwo (w tym opóźnienie w jego realizacji) powoduje automatycznie naruszenie Konwencji (art. 24), chyba że spełnione są łącznie wszystkie trzy przesłanki: 1) istniały obiektywne przeszkody w realizacji; 2) państwo podjęło wszelkie rozsądne kroki, aby te przeszkody usunąć; 3) państwo na bieżąco informowało Trybunał o swoich działaniach”^[14]. W literaturze przedmiotowej można się spotkać z opinią, że „taka interpretacja wprowadzająca moc wiążącą środków tymczasowych z art. 34 EKPC stanowi obecnie ugruntowaną linię orzeczniczą”^[15].

Na podstawie powyższej analizy ewolucji orzecznictwa ETPC można wskazać, że obecnie nie budzi wątpliwości wiążący charakter środków tymczasowych. Dlatego państwo, wobec którego je orzeczono, ma obowiązek się im podporządkować. Jednak na gruncie polskiego prawa wykonywanie środków tymczasowych może powodować szereg problemów. Po pierwsze w „kontekście postępowań uchodźczych i wydaleniowych organem, na którym spoczywa największa odpowiedzialność za wykonywanie środka tymczasowego jest Straż Graniczna Rzeczpospolitej Polskiej”^[16]. Po drugie problemem wydaje się być także brak odpowiedniej podstawy dla wykonywania środków na gruncie krajowego porządku prawnego. „Taką podstawą może być w zasadzie wyłącznie norma umowy międzynarodowej, a więc art. 34 EKPC”^[17].

Konieczność prawnego uregulowania sytuacji uchodźców wynika z niezbywalnego i przyrodzonego charakteru praw człowieka, a także z prawa humanitarnego. Termin uchodźca jest zdefiniowany w wielu aktach zarówno o charakterze regionalnym, jak i powszechnym. Jednak „podstawę międzynarodowego prawa uchodźczego stanowi Konwencja Genewska (Konwencja dotycząca statusu uchodźców) z 1951 r.”^[18]. Według znajdującej się tam definicji uchodźcą jest „osoba, która na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa”^[19]. Ustanowienie definicji uchodźcy jest niezwykle istotne przy wykładni art. 33 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców. Można wskazać nierozerwalne połączenie między tymi artykułami, ponieważ „jeśli termin ten zostanie zdefiniowany szeroko, państwa będą miały zobowiązania w zakresie non-refoulement wobec znacznie szerszej grupy niż w przypadku, gdy uchodźca zostanie zdefiniowany wąsko”^[20].

Zasada non-refoulement odgrywa kluczową rolę na gruncie prawa międzynarodowego, ponieważ służy ochronie praw człowieka. W praktyce ma szeroki zakres zastosowania, dlatego, że „nie tylko zakazuje usunięcia, wydalenia lub ekstradycji do kraju, w którym dana osoba może być narażona na ryzyko prześladowania lub innej poważnej krzywdy (wydalenie bezpośrednie), ale również do krajów, w których osoby byłyby narażone na poważne ryzyko dalszego wydalenia do takiego kraju (wydalenie pośrednie)”^[21]. Jej definicja znajduje się w art. 33 ust. 1. Konwencji Genewskiej z 1951 r. (Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie 28 lipca 1951 r.). Współcześnie przyjmuje się, że równolegle do powyższej „normy umownej z upływem czasu wykształciła się norma o charakterze peremptoryjnym”^[22]. Niesie to doniosłe skutki prawne, a mianowicie zgodnie z art. 64 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów „jeżeli powstanie nowa imperatywna norma powszechnego prawa międzynarodowego [ius cogens] jakikolwiek istniejący traktat sprzeczny z tą normą staje się nieważny i wygasa”. Ponadto norma peremptoryjna rodzi po stronie adresata zobowiązanie erga omnes, czyli wobec całej społeczności międzynarodowej. Taki pogląd wyraził Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (dalej: MTS) już w wydanym w 1970 r. orzeczeniu w sprawie Barcelona Traction Light and Power Company, Limited. MTS wskazał, że „zobowiązania erga omnes z istoty swojej, dotyczą wszystkich państw. Zważywszy na wagę praw wchodzących tym przypadku w grę, wszystkie państwa mogą być uważane za posiadające interes prawny do ich ochrony. We współczesnym prawie międzynarodowym takie zobowiązania wynikają na przykład z zasad i norm dotyczących podstawowych praw osoby ludzkiej”^[23]. To właśnie konieczność ochrony podstawowych prawa człowieka legła u podstaw uznania zasady non-refoulement za normę prawa peremptoryjnego, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez wszystkich członków społeczności międzynarodowej.

Zasada non-refoulement „ma miejsce nie tylko wtedy, gdy osoba jest usuwana z jednego terytorium na inne, ale również wtedy, gdy państwo, sprawując jurysdykcją nad osobą w państwie trzecim, przekazuje ją pod jurysdykcję innego państwa”^[24]. Wtedy na państwie odsyłającym spoczywa obowiązek zbadania, czy w tym państwie, do którego osoby są zawracane „zachodzi realne ryzyko, że w przyjmującym państwie trzecim osobie ubiegającej się o azyl odmówi się dostępu do odpowiedniej procedury azylowej chroniącej ją przed refoulement”^[25]. Gdyby państwo odsyłające stwierdziło, że nie ma gwarancji chroniących takie osoby, to „ma obowiązek nieodsyłania osoby ubiegającej się o azyl do danego państwa trzeciego”^[26]. ETPC w sprawie MK i inni v. Polska, powołał się na raport organizacji Amnesty International z 2017 r., wskazując, że „Republika Białorusi nie dysponuje funkcjonującym systemem azylowym i że wielokrotnie przekazywała osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową władzom państw, w których istniało dla nich realne zagrożenie torturami lub innego rodzaju złym traktowaniem”^[27]. To jednoznacznie wskazuje, że Polska, zgodnie z zasadą non-refoulement nie powinna odsyłać osób przebywających na granicy do Białorusi, ponieważ istnieje uzasadniona obawa, że te osoby byłyby traktowane niezgodnie z art. 3 EKPC.

Choć konieczność przestrzegania tej zasady nie budzi już wątpliwości, jednak w literaturze można odnaleźć pewne rozbieżności w poglądach, które dotyczą kształtu tej zasady. Po pierwsze kwestią sporną jest jej zakres podmiotowy. W treści art. 33. mowa jest o jedynie o uchodźcy. Wyłącznie literalne odczytywanie treści tego przepisu mogłoby doprowadzić do znacznego zawężenia kręgu osób, które podlegają ochronie płynącej z zasady non-refoulement. Kluczowa wydaje się być tutaj odpowiedź na pytanie: jaki charakter ma uznanie za uchodźcę? „Uznanie statusu uchodźcy nie sprawa, że ktoś staje się uchodźca, lecz stwierdza, że nim jest”^[28]. Wskazuje to na charakter deklaratoryjny uznania za uchodźcę. Taki sam wniosek przedstawił TSUE w wyroku w sprawach połączonych C-391/16, C-77/17 i C-78/17 „art. 2 lit. e) dyrektywy 2011/95 definiuje »status uchodźcy« jako »uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca za uchodźcę«. Takie uznanie za uchodźcę […] ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny”^[29]. Dlatego ta zasada powinna mieć zastosowanie zarówno do osób, które zostały uznane, jak i tych, które dopiero ubiegają się o uznanie. Drugą kwestią sporną jest dopuszczalność wyjątków od zakazu wydalania, które są zawarte w art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej. Kierunek orzecznictwa w tym zakresie został wyznaczony przez ETPC w wyroku w sprawie Saadi v. Włochy. ETPC wskazał tam, że „ponieważ ochrona przed traktowaniem zakazanym przez art. 3 ma charakter absolutny, przepis ten nakłada obowiązek zaniechania ekstradycji lub wydalenia jakiejkolwiek osoby, która w kraju przyjmującym mogłaby być narażona na rzeczywiste ryzyko poddania jej takiemu traktowaniu”^[30]. Ostatnia sporna kwestia jest nierozerwalnie związana z zakresem jurysdykcji państwa. W doktrynie występuje pytanie, czy państwo obowiązane jest do przestrzegania tej zasady tylko i wyłącznie w obrębie swojego terytorium (co wynikałoby z literalnego brzmienia przepisu) czy też ten obowiązek dotyczy także granic?

Zakres jurysdykcji państwa został określony w EKPC. „Z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego słowa »podlegającemu ich jurysdykcji« w art. 1 należy rozumieć w sposób, z którego wynika, że kompetencja jurysdykcyjna państwa jest głównie terytorialna”^[31]. Natomiast można odnaleźć w doktrynie pogląd, zgodnie z którym „w pewnych okolicznościach użycie siły przez funkcjonariuszy państwa działających poza jego terytorium może sprawić, że osoba, wobec której jest ona stosowana, znajdzie się pod kontrolą władz tego państwa i w rezultacie pod jego jurysdykcją na podstawie art. 1 Konwencji”^[32]. Takie samo stanowisko ETPC przedstawił w sprawie Al-Skeini i inni v. Wielka Brytania, a następnie powtórzył, m.in. rozpoznając sprawę MK i inni v. Polska. Wskazał „że w każdym przypadku, gdy państwo poprzez swoich przedstawicieli sprawuje kontrolę i władzę nad daną osobą, a tym samym jurysdykcję, na mocy art. 1 ma ono obowiązek zapewnić tej osobie prawa i wolności na mocy sekcji I Konwencji, które są istotne dla sytuacji tej osoby”. O kwestii jurysdykcji państwa na granicy i powstrzymywaniem się od wydalania uchodźców wypowiedział się także UNHCR, który „podkreślił, że zasada non-refoulement ma zastosowanie w równym stopniu na terytorium państwa i na jego granicach”^[33].

W związku z niejasnym stanem faktycznym sprawy mogą pojawiać się wątpliwości co do zakresu jurysdykcji Polski. Jeżeli te osoby znalazły się na terytorium Polski, to państwo na swoim terytorium sprawuje wyłączną jurysdykcję. Natomiast bardziej problematyczna byłaby sytuacja, gdyby nie przekroczyły granic państwa. Jednak przyjmując pogląd wyrażony przez ETPC przy rozpoznawaniu sprawy Al-Skeini i inni v. Wielka Brytania, który został następnie powtórzony w innych orzeczeniach, funkcjonariusze SG podczas wykonywania procedur związanych z ochroną granic wykonywali jurysdykcję. Dlatego również można przyjąć konieczność zapewnienia przez Polskę wszystkich praw i wolności z rozdziału I Konwencji uchodźcom w ramach sprawowania jurysdykcji.

Wiążący charakter środków tymczasowych został wielokrotnie potwierdzony przez Trybunał. W związku z ugruntowaną linią orzeczniczą naruszanie tego obowiązku może doprowadzić do stwierdzenia naruszenia art. 34 Konwencji. Jednak moc obowiązująca postanowienia ETPC na gruncie omawianej sprawy wynika nie tylko z faktu, że wiąże ono jako środek tymczasowy, lecz także z uwagi na to, że wyraża normę peremptoryjną. Co istotne, konieczność przestrzegania takiej normy nie jest uzależniona od tego, czy została ona wprost wyrażona w postanowieniu, czy też nie. Oznacza to, że nawet gdyby w postanowieniu ETPC nie nałożył obowiązku przestrzegania zasady non-refoulement, to Polska i tak byłaby zobowiązana do jej poszanowania. Na podstawie powyższych rozważań można jednoznacznie stwierdzić, że Polska ma obowiązek zastosować się do postanowienia wydanego przez ETPC.

^* Iza Górna Autorka jest studentką III roku Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, e-mail: iza.gorna@edu.uni.lodz.pl

© by the author, licensee University of Lodz – Lodz University Press, Lodz, Poland. This article is an open access article distributed under the terms and conditions of the Creative Commons Attribution license CC-BY-NC-ND 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/)