Serbia na rozdrożu integracyjnym – wyzwania na drodze do UE, impas i polityczne narracje

Mirella Korzeniewska-Wiszniewska^*

https://orcid.org/0000-0001-7631-0601
Uniwersytet Jagielloński
e-mail: m.korzeniewska-wiszniewska@uj.edu.pl

Serbia at an Integration Crossroads – Challenges on the Path to the EU, Stalemate, and Political Narratives

Wstęp

Przez całą drugą dekadę XXI w. Republika Serbii (obok Czarnogóry) była państwem, które pokonywało ścieżkę procesu akcesyjnego do Unii Europejskiej w sposób najszybszy spośród bałkańskich państw kandydujących i wydawała się w pierwszej kolejności wejść do wspólnoty w kolejnym rozszerzeniu. W dobie ogólnoświatowego pochodu populizmów UE przez lata z wyrozumiałością odnosiła się do kreowania polityki wewnętrznej i zagranicznej przez Aleksandra Vučicia i jego Serbską Partię Postępową, mimo procesu centralizacji i zawłaszczania państwa przez elity rządzące. Było to nagłaśniane w tekstach eksperckich i naukowych, w kraju i za granicą, na co Bruksela przymykała oko. Z wyrozumiałością odnoszono się również do stanowiska Serbii wobec Federacji Rosyjskiej po 2022 r., zbliżenia w obszarze handlu z obszarem euroazjatyckim, dużych inwestycji chińskich, jak i trwającego kolejną dekadę braku konsensusu wokół kwestii Kosowa. W 2020 r. zrewidowano nawet metodologię procesu akcesyjnego, aby udogodnić i usprawnić ten proces z korzyścią dla państw kandydujących. Kluczową innowacją tej metodologii polityki rozszerzenia było utworzenie sześciu klastrów negocjacyjnych obejmujących rozdziały negocjacyjne. Poza tym podziałem pozostały odrębne rozdziały: 34. – Instytucje i 35. – Inne kwestie (obejmuje proces normalizacji stosunków z Kosowem) (Pregovarački klasteri).

Mimo to podejście UE do rozszerzenia jest postrzegane jako sztywne i wewnętrznie sprzeczne. Ramy stały się nadmiernie złożone, co stworzyło zbyt wiele punktów spornych, w których polityka wewnętrzna państw członkowskich utrudniała proces akcesyjny. Unia Europejska w dużej mierze uzależniła rozwiązywanie sporów dwustronnych od spełnienia warunku wstępnego postępu, co doprowadziło do sytuacji, w której warunki akcesyjne wyszły poza swój technokratyczny charakter, pozwalając na położenie akcentów również na politykę tożsamościową (Canveren, Aknur, 2020: 92–93). To z kolei, jak podkreślają krytycy tego elementu integracyjnego, stoi w sprzeczności z założeniem, że rozszerzenie polega na spełnianiu kryteriów w sposób liniowy i odpolityczniony. W rzeczywistości mamy do czynienia z sytuacją, w której to wola polityczna napędza rozszerzenie. Dotyczy to nie tylko krajów kandydujących, ale także państw członkowskich UE, z których wiele, również spoza regionu Bałkanów, nie ma motywacji do dążenia do dalszej integracji. Tymczasem od krajów kandydujących często oczekuje się bezbłędnych reform, mimo że same państwa członkowskie borykają się z podobnymi problemami (w zakresie praworządności, wolności mediów, procesów wyborczych itd.) (Zorić, 2025: 3–4).

Autorka stara się przeanalizować uwarunkowania impasu, w którym znalazła się Republika Serbii w swoim procesie integracyjnym poprzez zestawienie aktywności władz w polityce wewnętrznej oraz zagranicznej, a także reakcję na nią serbskiej i unijnej opinii publicznej. W artykule wykorzystano podejście jakościowe łączące śledzenie wydarzeń istotnych dla analizy tematu, analizę kluczowych dokumentów, raportów krajowych, międzynarodowych, tekstów eksperckich i naukowych oraz dyskursu politycznego. Ta triangulacyjna metoda pozwoliła na stworzenie spójnego i wielopłaszczyznowego obrazu problematyki. W badaniu tematyki autorka wykorzystała metodę analizy systemowej, szczegółowo metodę poziomów analizy Andrew Moravcsika według podstawowego podziału, czyli poziomów: indywidualnego, krajowego i międzynarodowego. Jeśli chodzi o poziom indywidualny, to wykorzystano stanowiska i wypowiedzi głównych aktorów dyskursu publicznego na temat polityki wewnętrznej i międzynarodowej (liderów politycznych, decydentów, naukowców, ekspertów i przedstawicieli organizacji o charakterze społecznym). Analiza poziomu krajowego pozwoliła na pokazanie zarówno obrazu polityki wewnętrznej władz Serbii z punktu widzenia Unii Europejskiej, jak i odniesienie się do niego samych decydentów politycznych i ich krytyków. Z kolei trzeci poziom – międzynarodowy – pozwolił na analizę, w jaki sposób polityka zagraniczna (i wewnętrzna) Serbii wpływa na proces akcesyjny. Podejście to ma na celu identyfikację mechanizmów przyczynowych łączących rywalizacje polityczne w kraju, presji zewnętrznej i przyczyn impasu integracji z UE.

Analizując treść merytoryczną, autorka opiera się na hipotezie zakładającej, że Serbia znajduje się aktualnie w momencie politycznym, w którym nie jest już możliwa dalsza realizacja polityki wielowektorowej i władze Serbii, realnie oddziałujące na decyzje polityczne (a więc prezydent Aleksander Vučić i partia rządząca^[1]), będą musiały wybrać kierunek polityczny prowadzący do demokracji według standardów UE lub zostanie postawiona w jednym szeregu z reżimem moskiewskim. Założenie to wspierają dwa pytania badawcze. Pierwsze dotyczy trwających od roku protestów studenckich: jak bardzo mogą się przyczynić do odsunięcia od władzy Serbskiej Partii Postępowej, zważywszy na fakt trwania od prawie dekady protestów obywatelskich? Drugie zaś brzmi: czy obecne elity polityczne są w stanie przeprowadzić reformy demokratyzujące system?

Jeśli chodzi o stan badań na temat procesu integracyjnego Serbii, to literatura przedmiotu jest bogata^[2]. Celem autorki nie było powtórzenie tych treści poprzez analizę całego procesu integracyjnego Serbii do UE, a skoncentrowanie się na najnowszej sytuacji, w której otwarcie mówi się już o impasie w polityce tego państwa oraz konieczności dokonania wyboru między Wschodem a Zachodem. Stąd autorka skoncentrowała się przede wszystkim na raportach Komisji Europejskiej za lata 2024 i 2025, materiałach Ministerstwa ds. Integracji Europejskiej Republiki Serbii oraz pogłębionej analizie tych dokumentów, przedstawionej przez Ivonę Lađevac i Nataszę Styczyńską. Aby oddać syntetyczny, ale kompletny, obraz postrzegania przez władzę i jej oponentów wewnętrznej i międzynarodowej sytuacji Serbii, autorka sięgnęła do tekstów naukowych i eksperckich takich czasopism oraz portali jak „Nova srpska politička misao” (czasopismo o podejściu konserwatywno-realistycznym), Peščanik i Talas (podejście liberalno-demokratyczne) czy Balkan Investigative Reporting Network/BIRN i Balkan Insight (reprezentujących analityczno-instytucjonalny punkt widzenia).

Część merytoryczna tekstu została podzielona, dla porządku, na trzy części. Pierwsza koncentruje się na polityce wewnętrznej Belgradu, druga na polityce międzynarodowej, zaś trzecia na dyskursie politycznym w Serbii na temat sytuacji w państwie w kontekście procesu integracyjnego.

Serbia na rozdrożu w procesie integracji z UE – impas i wyzwania w polityce wewnętrznej

Aleksander Vučić od początku swoich rządów, wpierw jako premier, potem jako prezydent Serbii, promuje wizerunek państwa jako neutralnego w wymiarze militarnym i politycznym. To ostatnie stanowi wyzwanie ze względu na konieczność obrania określonego modelu władzy, który automatycznie definiuje przynależność do grupy państw o określonym reżimie, zwłaszcza w warunkach europejskich. Tę kwestię Vučić rozwiązuje, podobnie jak poprzednicy, zakładając a priori, że Serbia jest państwem europejskim, wpisującym się w wartości demokratyczne, zgodnie z historią polityczną całej Europy, w której zawsze czynnie partycypowała, podobnie jak reprezentujący ją naród. Cała reszta to kwestia kreowania polityki zgodnie z interesem narodowym. Ponadto, władze państwowe od 2000 r. niezmiennie kierują Serbię ku integracji z UE. W ten sposób między deklarowanym „proeuropejskim” wizerunkiem Serbii a rzeczywistą jej polityką w wymiarze wewnętrznym i zewnętrznym występuje brak spójności, który z kolei przekłada się na stopniowe oddalanie od konwergencji politycznej z Brukselą (Imeri, 2025). Opieszałość i skuteczność (lub jej brak) we wprowadzaniu reform powiązane są z kolei z nieprawidłowym funkcjonowaniem kluczowych instytucji państwowych, związanych z praworządnością, prawami obywatelskimi, mniejszościowymi, równouprawnieniem czy wolnością słowa. Słabość tych elementów demokracji nadal definiuje Serbię jako państwo mające poważne problemy z demokracją i cechujące się reżimem hybrydowym określanym jako stabilokracja (2025 Rule of Law Report, 2025: 16). Przez długi czas centralizacja władzy, dokonywana przez Aleksandra Vučicia i jego partię, przy wsparciu koalicjantów, nie była przedmiotem protestów Brukseli. Postępy w procesie integracyjnym wydawały się reformować Serbię, zaś popularność populizmu w Europie wpisywała władze, mimo wszystko, w demokratyczny pejzaż Europy. Bierność UE wobec postępujących z roku na rok autorytarnych tendencji w Serbii wywoływała dyskusję w strukturach unijnych już na przełomie drugiej i trzeciej dekady XXI w., jednak wraz z dyskusją wokół sceny politycznej w Serbii pojawiał się problem braku wystarczająco silnej opozycji, która byłaby w stanie przejąć władzę z rąk Serbskiej Partii Postępowej. Pojawiające się ruchy i ugrupowania opozycyjne były zbyt zróżnicowane, aby utworzyć jeden zwarty blok sprzeciwiający się władzy, nie należy również nie doceniać polityki osłabiania ugrupowań, prowadzonej przez prezydenta Serbii (Gjoni, 2025).

Serbia rozpoczęła negocjacje akcesyjne z Unią Europejską 21 stycznia 2014 r., po złożeniu formalnego wniosku w 2009 i uzyskaniu statusu kraju kandydującego w 2012 r., tak więc jej droga integracyjna obejmuje już (na czas pisania tego artykułu – jesień 2025 r.) 13 lat. Na ten moment wyzwaniem pozostaje zarówno polityka wewnętrzna, jak i zagraniczna. W pierwszym obszarze bardzo dużym problemem dla władz jest przeprowadzenie reform, co powiązane jest nie tylko z brakiem efektywnego funkcjonowania instytucji, ale i brakiem woli politycznej, aby dokonać w nim zmian, oraz z kłopotami w funkcjonowaniu trójpodziału władzy. Ze względu na wysoki interwencjonizm państwowy i inflację konieczne jest pogłębienie reform w obszarze gospodarki rynkowej, przy tym wsparcie rozwoju sektora prywatnego (Radni dokument Komisije, 2024: 59, 71, 79, 90, 99; Styczyńska, 2024: 336). Kluczową rolę odgrywa również dostosowanie procesu kształcenia w odniesieniu do potrzeb rynku pracy; przyrost demograficzny Serbii jest porównywalny z tym w Europie (Radni dokument Komisije, 2024: 89; Styczyńska, 2024: 336), natomiast w ostatnich 3 dekadach nastąpił poważny odpływ wyspecjalizowanej siły roboczej różnych szczebli wykształcenia, zarówno ze względu na sytuację w latach 90. XX wieku, jak i politykę drenażu mózgów (Serbia: Human Flight and Brain Drain; Baletic, 2024a).

Wyżej wymienione obszary wskazują na wiele płaszczyzn wymagających dostosowania, jednak największym problemem pozostaje zła sytuacja fundamentalnych ram, które całościowo stworzą podstawy do prawidłowego funkcjonowania państwa. Aktualnie najpoważniejszym problemem Serbii w obszarze polityki wewnętrznej pozostaje bowiem, według Raportu Parlamentu Europejskiego, praworządność. Instytucje sądownicze i prokuratorskie znajdują się pod dużą presją polityczną, zagrażającą niezależności tych organów. Brakuje narzędzi ograniczania bezprawnego wpływu na ten obszar władzy, zaś same instytucje, sędziowie, prokuratorzy, trwające śledztwa i postępowania sądowe są otwarcie krytykowane przez urzędników państwowych. Dodatkowo, kolejny rok odwleka się wprowadzenie nowej ustawy o Akademii Sądowej, która likwidowałaby część wskazanych problemów (Radni dokument Komisije, 2024: 31).

Jedną z najpoważniejszych przeszkód strukturalnych w procesie akcesyjnym Serbii do UE pozostaje również endemiczna korupcja. Transparency International umieściła Serbię na 105. miejscu w indeksie postrzegania korupcji za rok 2024 – znacznie poniżej średniej w UE. Aktualny plan działania strategii antykorupcyjnej na lata 2024–2028 pozostaje niewdrożony, a egzekwowanie przepisów jest na niskim poziomie (Corruption Perceptions Index 2024; 2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 8–9). W tym obszarze wymagania akcesyjne obejmowały poprawę wyników w zakresie dochodzeń, ścigania i prawomocnych orzeczeń sądowych w sprawach dotyczących korupcji na wysokim szczeblu, wdrożenie wspomnianego planu działania (GRECO^[3]) (Fifth Evaluation Round, 2024: 7, 33–34; Styczyńska, 2024: 336).

Mniej spektakularnym przykładem problemów w polityce wewnętrznej jest brak prawidłowego funkcjonowania parlamentu. Raport Komisji Europejskiej wskazał na problemy utrudniające prawidłowe funkcjonowanie na zasadach demokratycznych. Należą do nich częste przedterminowe wybory i brak kluczowych mechanizmów demokratycznych, takich jak regularne sesje pytań do rządu czy przejrzyste procedury legislacyjne. Wpłynęło to na osłabienie nadzoru i zmniejszyło rolę władzy ustawodawczej w rozliczaniu władzy wykonawczej (Radni dokument Komisije, 2024: 24; Lađevac, 2025: 3–4).

W ostatnim roku w ogniu krytyki międzynarodowej znalazły się również prawa człowieka. Związane jest to z masowymi protestami studentów^[4] („Studenci nie milczą!”: masowe protesty studenckie w Serbii, 2024), wobec których władze dopuściły się nadmiernego użycia siły, w tym wykorzystania nieidentyfikowanej broni dźwiękowej, zastraszania i innych represji w postaci aresztowań czy nielegalnej inwigilacji (Bjelos, Elek, Mirilovic, 2024; Serbia: Authorities Using Spyware, 2024). Ponadto, organizacje społeczeństwa obywatelskiego spotkały się z nasilonymi represjami, w tym policyjnymi nalotami, publicznymi kampaniami oszczerstw i ograniczeniami finansowania (2025 Rule of Law Report, 2025: 16–17; Jevtić, 2025). Komisarz ds. Praw Człowieka Michael O’Flaherty podkreślił niedopuszczalność stygmatyzacji protestujących, określanych mianem terrorystów i chuliganów (Serbia: The Authorities Should Refrain, 2025). Z protestami powiązany jest projekt ustawy o „agentach obcych wpływów”, póki co jeszcze nieuchwalony i bardzo podobny do rosyjskich regulacji, który stał się elementem gry władz o charakterze zastraszającym (Vučić rekao da neće prihvatiti predlog, 2024). Publicznej krytyce poddano również stosowanie przez struktury rządzące oprogramowania szpiegowskiego wobec dziennikarzy i obrońców praw człowieka, co zostało nagłośnione przez Amnesty International i fundację SHARE (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 10; Tešić, 2025).

Stałym punktem krytyki postępowania władz serbskich, zarówno ze strony opozycji, jak i Komisji Europejskiej, jest kwestia mniejszościowa. Jeśli chodzi o mniejszości narodowe i etniczne, to od lat przedstawiane analizy wskazują na wypracowanie wysokiego poziomu regulacji przy równoległym braku zastosowania przepisów, istnieniu luk w zakresie reprezentacji mniejszości w przestrzeni publicznej, edukacji i dostępie do mediów.

Jeszcze gorzej przedstawia się kwestia mniejszości LGBTI, spotykająca się z brakiem akceptacji i mową nienawiści, czemu sprzyja polityka rewizjonizmu historycznego i nacjonalizmu etnicznego (Lađevac, 2025: 6, 9–10; LGBTI Enlargement Review 2025: 41–45)^[5]. Dochodzi do tego gloryfikowanie zbrodniarzy wojennych czy udział przedstawicieli władz w supranarodowych wydarzeniach (Zjazd Wszechserbski w 2024 r. czy regularne uroczystości z okazji Dnia Republiki Serbskiej 9 stycznia) (Karabeg, 2025).

Istotnym problemem, który również odnotowywany jest w unijnych raportach, rok rocznie, pozostaje sytuacja mediów. W 2025 r. Serbia zajmuje 96. miejsce w światowym indeksie wolności prasy (Reporters without Borders), co oznacza polepszenie pozycji o 2 miejsca w porównaniu z rokiem 2024, jednak raport z lipca 2025 r. wskazuje tylko na częściowe wdrożenie rozwiązań mające na celu zwiększenie przejrzystości struktur własnościowych i finansowania sektora mediów ze środków publicznych. Z kolei Media Pluralism Monitor uznał wskaźnik „politycznej niezależności mediów” za obarczony bardzo wysokim ryzykiem (92%) wpływów politycznych (Media Pluralism Monitor). Nadal brakuje nowych rozwiązań, które wskazywałyby na niezależność Urzędu Regulacji Mediów Elektronicznych (REM). Proces wyboru nowej Rady REM jest opóźniany, zaś nie do końca transparentne procedury zmniejszają zaufanie publiczne do przebiegu tego postępowania. Ivona Lađevac z Instytutu Polityki Międzynarodowej i Gospodarczej w Belgradzie w analizie raportu z 2024 r., dodaje, że „krajowe koncesje nadawcze nadal są przyznawane mediom znanym z rozpowszechniania dezinformacji i mowy nienawiści, podczas gdy pluralistyczne głosy są systematycznie marginalizowane. Jedną z najbardziej palących kwestii jest rozpowszechnianie narracji prorosyjskich i antyunijnych, podsycanych przez media sprzyjające rządowi i wzmacnianych przez zagraniczne podmioty” (2025 Rule of Law Report, 2025: 10, 11, 14; Lađevac, 2025: 4). Sytuacja mediów postrzegana jest przez UE jako zła. Wymieniane w raportach zalecenia wskazują na autorytarną politykę Belgradu wobec tego sektora publicznego. Mowa o poszerzeniu autonomii redakcyjnej, pluralizmu mediów, konieczności zapewnienia ochrony dziennikarzom poprzez szybkie reagowanie na wszelkie groźby i przypadki przemocy fizycznej oraz słownej, powstrzymywaniu się od etykietowania dziennikarzy lub werbalnych ataków ze strony urzędników wysokiego szczebla, co jest analogicznym problemem do sądownictwa (2025 Rule of Law Report, 2025: 13).

Serbia na rozdrożu w procesie integracji z UE – impas i wyzwania w polityce zagranicznej

Po pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę w 2022 r. władze Serbii podtrzymały stanowisko o zachowaniu prounijnego kierunku, jednak współpraca z UE została spowolniona, mimo przyjęcia przez Komisję Europejską nowego planu wzrostu gospodarczego dla Bałkanów Zachodnich w listopadzie 2023 r. Mimo że już wcześniej istniały koncepcje opierania polityki zagranicznej Serbii na czterech filarach, co pierwotnie nie stało na przeszkodzie procesu integracyjnego (Istorijat odnosa Srbije i EU; Pawłowski, 2023), po 2022 r. ten model wielowektorowości w polityce zagranicznej przestał działać. Podstawą przystąpienia do UE jest dostosowanie się do wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) Unii, zaś Serbia konsekwentnie nie spełnia tego wymogu. W 2024 r. jej dostosowanie do WPZiB wyniosło zaledwie 51% (Macedonia Północna i Czarnogóra osiągnęły 100% zgodności). Z kolei w raporcie Komisji Europejskiej za 2024 r. rozdziały 30. (klaster 6. dotyczący polityki zagranicznej) zostały ocenione negatywnie. Wskazano na brak przynależności do Światowej Organizacji Handlu, brak konstruktywnych działań w CEFTA (związanych z założeniami Procesu Berlińskiego) oraz podpisywanie szeregu umów dwustronnych z państwami trzecimi, które muszą wygasnąć po przystąpieniu Serbii do UE. Dodatkowo, poważny niepokój budzi stosowanie terminu Projects of Interest for the Republic of Serbia w celu obejścia przepisów dotyczących zamówień publicznych. Ta luka prawna pozwala rządowi na przyznawanie zamówień publicznych bez przeprowadzania przetargów, często firmom powiązanym politycznie lub zagranicznym przedsiębiorstwom państwowym – zwłaszcza z Chin i Rosji – co zagraża przejrzystości i stwarza podatny grunt dla zachowań związanych z poszukiwaniem rentowności (Lađevac, 2025: 8; Müller, Strack, Vulović, 2025). Stałym punktem pozostaje również współpraca z blokiem państw Azji Południowo-Wschodniej, szczególnie w obszarach strategicznych (Radni dokument Komisije, 2024: 105–106; Novaković, Savković, Stanojević, 2025: 6; Xhabafti, Semini, 2025).

Konflikt zbrojny w Ukrainie przyniósł swojego rodzaju test dla polityki wielowektorowej, który postawił pod znakiem zapytania możliwość dalszego prowadzenia takiej polityki. Aktualnie równoczesna współpraca z Unią Europejską i Federacją Rosyjską wyklucza się ze względu zarówno na sprzeczności ekonomiczne, jak i ideologiczne, związane z wartościami demokratycznymi. Do tego dochodzi współpraca z Chinami, której skala może okazać się większą przeszkodą aniżeli z Federacją Rosyjską. Uwzględniając czwarty filar, należy stwierdzić, że Stany Zjednoczone nie odgrywają większej roli, jeżeli chodzi o politykę na linii Belgrad–Bruksela, ponieważ związki te są najsłabsze w porównaniu z wszystkimi pozostałymi filarami.

Oprócz współpracy z Rosją charakterystyczna dla procesu akcesyjnego Serbii jest normalizacja relacji z Kosowem. Po podpisaniu porozumienia w Ochrydzie w 2023 r. podjęto kroki przygotowawcze do utworzenia Wspólnoty Gmin Serbskich, co jest jedną z podstawowych osi sporu między Prisztiną a Belgradem. Raport za rok 2024 odnotował pewne postępy w rozwiązywaniu kluczowych dla mieszkańców problemów (np. od 1 stycznia 2024 r. posiadacze kosowskich paszportów biometrycznych mogą korzystać z bezwizowego wjazdu do UE, a od października 2024 r. dotyczy to również posiadaczy paszportów serbskich wydanych przez serbską Dyrekcję Koordynacyjną (Koordinaciona uprava za Kosovo i Metohiju) (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 7; Radni dokument Komisije, 2024: 65). Półroczny raport za 2025 odnotował impas i reaktywację starych problemów, powiązanych z kryzysem politycznym w Kosowie (Sørensen Hosted a “Long Meeting”, 2025).

Analizując politykę zagraniczną Belgradu, nie sposób nie wspomnieć o procesie zacieśniania relacji między Serbią a „Serbami w regionie” (jak nazywani są Serbowie, mieszkający w państwach ościennych lub byłej Jugosławii, zamiast „diaspora” lub „mniejszość”), szczególnie w Bośni i Hercegowinie oraz Czarnogórze postrzegane jest to od jakiegoś czasu jako budowa „serbskiego świata” na wzór „ruskiego miru”. „Serbski świat” mógłby być ideą, która stanowiłaby zarówno pomost do dialogu, jak i wsparcia wzajemnego w procesie integracyjnym do Unii Europejskiej. Mógłby też być platformą dodatkowo wzmacniającą inicjatywy współpracy regionalnej w ramach Procesu Berlińskiego czy projektu Open Balkan, zwłaszcza że proces jego budowy był powiązany ze wzmożoną aktywnością dyplomatyczną administracji Vučicia od 2015 r. Stał się jednak synonimem neopanserbizmu, utożsamianego z ideą Wielkiej Serbii z lat 90. XX w. Charakter reżimu Vučicia był surowo oceniany przez polityków bałkańskich o wiele wcześniej aniżeli Brukseli, gdzie odwoływano się do pełnionych funkcji i doświadczeń prezydenta Serbii z okresu rządów Slobodana Miloševicia. Z kolei prorosyjskie nastawienie prezydenta Republiki Serbskiej Milorada Dodika wraz z nieustannie rozgrywaną kartą separatyzmu Republiki Serbskiej ukazuje go jako głównego hamulcowego rozwoju Bośni i Hercegowiny w kierunku europejskim (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 6). Analogicznie aktualny przewodniczący parlamentu czarnogórskiego, lider serbskiej partii NOVA Andrija Mandić reprezentuje tę część społeczeństwa serbskiego w Czarnogórze, która swoją przyszłość widzi we współpracy z Rosją, jako „tradycyjnym przyjacielem Serbów”. Sam Mandić zamieszany był w okoliczności związane z niedoszłym zamachem stanu w Czarnogórze (Ukinuta presuda, 2021), który inspirowały służby rosyjskie i serbskie. Otwarcie prezentuje również panserbską postawę, wpływając na pogorszenie relacji zarówno Serbów, jak i Czarnogóry z państwami w regionie (Janković, 2024; Ministarstvo vanjskih poslova BiH, 2024; Šta piše u Deklaraciji, 2024). Taka postawa koalicjanta powoduje, że Czarnogóra może przestać być postrzegana jako państwo stabilne, o wiarygodnej polityce. Paradoksalnie aktualne władze czarnogórskie mają reprezentować nową generację demokratycznych polityków, w porównaniu z rządzącym w latach 1991–2023 Milo Djukanoviciem, który prezentował co prawda, postawę prozachodnią (i antyserbską), jednak charakter jego rządów powiązany był również ze zjawiskami cechującymi obecne, pozaunijne państwa regionu. Warto dodać, że powrót Djukanovicia do władzy nie jest wykluczony w kolejnych wyborach ze względu na rozczarowanie rządami nowych (Jeremić, 2024).

Serbia na rozdrożu – dyskurs polityczny wobec procesu integracji z UE

W oficjalnych dokumentach i wypowiedziach polityków można spotkać się ze stanowiskiem, że Serbia „należy do Europy”, a integracja z UE jest strategicznym celem państwa. W Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej, po upadku komunizmu, funkcjonowało sformułowanie „powrót do Europy” czy też synonim „państwo/miasto europejskie”, które oznaczało standardy Europy Zachodniej. Była to powszechnie znana i stosowana przenośnia, a jej wydźwięk sugerował, że jeśli dane państwo nie przestrzegało standardów wypracowanych przez ten obszar w drugiej połowie XX w., stawiało siebie poza nawiasem Europy i jej dorobku cywilizacyjnego. W dyskursie serbskim mamy do czynienia z odważniejszym niż ćwierć wieku temu w Europie Środkowej podejściem, wskazującym na fakt, że Serbia była i jest państwem europejskim choćby z racji położenia, i bez względu na jej wybory polityczne, ekonomiczne czy inne w tym samym miejscu pozostanie (Imeri, 2025). Unia Europejska często balansuje między promowaniem reform a utrzymaniem stabilności geopolitycznej (Gjoni, 2025). Doprowadziło to do wypracowania stabilokracji, systemu politycznego w którym akceptowane jest stosowanie metod niedemokratycznych za cenę utrzymania stabilizacji politycznej w wymiarze polityki wewnętrznej i zagranicznej. Akceptacja takiej sytuacji politycznej była prawdopodobnie obliczona na samoistne zahamowanie użycia niedemokratycznych narzędzi politycznych przez prezydenta Serbii i jego partię. Brak tego procesu nie tyle zaskoczył, co postawił UE w sytuacji, w której Bruksela jest zmuszona spowolnić lub nawet zawiesić proces akcesyjny.

Dyskurs polityczny na temat procesu akcesyjnego przedstawia się wielowątkowo i prowadzony jest w zależności od profilu ideologicznego polityków, naukowców i ekspertów. Można zauważyć również charakterystyczny model podziału ról, w którym prezydent pozostaje powściągliwy w retoryce, natomiast o wiele bardziej ostre wypowiedzi cechują pracowników administracji państwowej. Aleksander Vučić podtrzymuje stanowisko balansowania w ukazywaniu rzeczywistości, zaś współpracownicy prezydenta i koalicjanci pozwalają sobie na ostrzejszy ton pod adresem UE. Z twardych i merytorycznych wypowiedzi jest znana była premier i aktualna przewodnicząca parlamentu serbskiego Ana Brnabić. Postrzegana jako technokratka podkreśla od lat, że celem jej aktywności politycznej jest podnoszenie jakości życia i wdrażanie reform, aby uczynić Serbię krajem rozwiniętym i nowoczesnym (Poseta predsednice Narodne skupštine Republike Srbije, 2025). W dialogu z Brukselą stara się bazować na twardych faktach, jednakże nawet pozbawione ideologicznego zabarwienia konkrety, które Brnabić starała się zrobić swoją wizytówką, nie uchroniły jej przed konsekwencjami sytuacji w kraju (European Policy Centre, 2025). Warto podkreślić, że objęcie przez nią urzędu premiera w 2017 r. obudziło nadzieje i oczekiwania poprawienia standardów w obszarze praw człowieka, a szczególnie mniejszości LGBTI, co nie nastąpiło, ku rozczarowaniu tej części społeczeństwa (Tanner, 2017; Marčić, Živić, 2018; Zivanović, 2019).

Serbski minister do spraw integracji Nemanja Starović latem 2025 r. w wywiadzie dla austriackich mediów powiedział, że Serbia będzie w stanie wprowadzić sankcje wobec Rosji, „gdy członkostwo w UE będzie w zasięgu wzroku” (Zadorozhnyy, 2025). Jest to chyba pierwsza taka otwarta deklaracja ze strony władz Serbii, jednak niezobowiązująca oraz sprzeczna z postawą premiera Djuro Macuta (Katić, Andrić, 2025; Serbia will not join the sanctions, 2025), który stwierdził jednoznacznie, że rząd nie zamierza wprowadzać żadnych sankcji wobec Moskwy. Premiera charakteryzują również zdecydowanie negatywne wypowiedzi, jeśli chodzi o kwestię uznania niepodległości Kosowa i warunkowanie procesu akcesyjnego Serbii tym aktem, choć jeśli chodzi o prounijną postawę, mówi o jednoznacznym i niezachwianym kierunku politycznym, podobnie jak prezydent, i o konieczności przyspieszenia procesu integracyjnego. Przedmiotem krytyki jest też deklarowana przez Belgrad wielowektorowa polityka zagraniczna, która w opinii krytyków Vučicia podważa zaufanie UE do Serbii jako partnera w spójnym kursie. Zaś sama deklaratywna „neutralność” to sposób na unikanie pełnych zobowiązań wobec UE (Cvijić, Golubović, Burazer, Krstić, 2024: 5).

Ivica Dačić – były premier i partner koalicyjny Serbskiej Partii Postępowej, również wykazuje postawę, którą cechują ostre wypowiedzi pod adresem Brukseli. Oskarżył on UE o „oszukanie” Serbii w sprawie porozumień brukselskich (podpisanych z Kosowem), ale podkreślał, że władze nie wycofają się z dialogu integracyjnego. Bardziej sceptycznie niż prezydent odnosi się również do szacowanych dat akcesji (Radišić, 2025). Warto też zauważyć, że w dyskursie opozycyjnym kwestia Kosowa ukazywana jest w sposób nie tak bardzo odmienny od prezentowanego przez władze. W opiniach wybrzmiewa stanowisko, że kwestie związane z Kosowem skutecznie sabotują inne obszary negocjacji, zaś wymóg normalizacji relacji jest postrzegany jako dyktat suwerennościowy oraz przymus rzeczywistego uznania niepodległości Kosowa (Cvijić, Golubović, Burazer, Krstić, 2024: 5).

Proeuropejskie ugrupowania opozycyjne wykorzystują krytyczne opinie wobec Belgradu do własnej krytyki rządzących, gdzie pojawiają się określenia takie jak: „papierowe zobowiązania”, „fałszywa integracja” czy „reformy imitacyjne” (Canveren, Aknur, 2020: 90, 93), oznaczające pozorne wprowadzanie zmian, ich opóźnianie lub symboliczne wprowadzenie przy równoczesnej deklaracji wspierania integracji europejskiej, ale przede wszystkim zabezpieczenia przez polityków ich dotychczasowych zdobyczy i utrzymanie osobistej władzy przez Vučicia (Samardžić, 2025). Pojawiają się również zarzuty braku realnej równowagi w relacji UE–Serbia, gdzie ta ostatnia znajduje się w pozycji podporządkowanej, nie partnerskiej. Narracja, którą znajdziemy w publikacjach o profilu konserwatywno-realistycznym^[6], wskazuje na presję ze strony Brukseli, narzucanie przez nią decyzji i kompromisów ingerujących w obszary suwerennościowe i zmuszających Serbię do ustępstw. W tym dyskursie integracja europejska bywa przedstawiana jako „projekt elitarny”, oderwany od codziennych priorytetów społeczeństwa (płace, problemy z korupcją, dostęp do usług) (Gajić, 2023). Oprócz stanowisk bardziej umiarkowanych można wskazać teksty znanego socjologa Slobodana Antonicia, który w polityce UE wobec Bałkanów, w tym Serbii, widzi nową formę kolonializmu (Gajić, 2023; Antonić, 2024). Inne skrajne opinie ugrupowań o antyunijnym nastawieniu, optujące za sojuszem z Rosją, przedstawiają UE jako część antyserbskiego bloku zachodniego, który uznał niepodległość Kosowa i uczestniczył w bombardowaniach Serbii w 1999 r. (Canveren, Aknur, 2020: 90, 93).

Z kolei w dyskursie opozycyjno-liberalnym proeuropejskie grupy opozycyjne (chodzi tutaj o partie polityczne, ruchy społeczne czy nastawione krytycznie do władz ośrodki think-tankowe) upolityczniają agendę UE i wykorzystują jako narzędzie antyrządowe. Z pewnością jednak elity krajowe mogłyby nadać priorytet „motywacjom krajowym” i sformułować agendę UE wyłącznie w oparciu o kwestie „specyficzne dla danego kraju”, włączając go w politykę informacyjną wobec społeczeństwa. Proces europeizacji nie osiągnął swojego potencjału w Serbii z powodu nieprawidłowości obecnego rządu, czego zarówno rządzący, jak i opozycja są świadomi. Dodatkowo, proeuropejskie partie opozycyjne priorytetowo traktują normatywny wymiar agendy UE, który w dużej mierze jest pomijany w retoryce rządu, a co za tym idzie w polityce informacyjnej wobec społeczeństwa.

Podsumowanie

W ostatnich latach coraz częściej pojawiają się sformułowania o zmęczeniu procesem integracyjnym, ze strony władz Serbii, społeczeństwa serbskiego, ale i UE. Dla obywateli Serbii, czekających trzecią dekadę na postępy w procesie negocjacyjnym, zauważalne jest, że polityczna rzeczywistość oraz zmiany mogą być dokonywane poza strukturami unijnymi, które nie są remedium na pojawiające się problemy. Unia Europejska nie była w stanie uchronić społeczeństwa przed negatywnymi zjawiskami kryzysu światowego 2008–2012, migracyjnego (którego doświadczyła również Serbia) czy pandemii COVID-19. Z kolei konflikt zbrojny w Ukrainie pokazał, że zasadnicza odpowiedzialność za bezpieczeństwo i obronność Europy leży po stronie Stanów Zjednoczonych, zaś w UE zmiany nastąpiły dopiero w 2025 r. i były wymuszone polityką Waszyngtonu. W przestrzeni publicznej pojawiają się również zarzuty mówiące o „podwójnych standardach” w polityce unijnej czy „sprzecznych komunikatach” (Styczyńska, 2024: 338). Dodatkowo, przyznanie w przyspieszonym tempie statusu kandydata Ukrainie i Mołdawii spowodowało rozczarowanie całokształtem polityki unijnej.

W listopadzie 2023 r. Komisja Europejska przyjęła Plan Wzrostu dla Bałkanów Zachodnich (EU Plan rasta za Zapadni Balkan). Plan ten ma na celu uzupełnienie Planu Gospodarczego i Inwestycyjnego (Regulation 2024/1449) dla regionu, aby pomóc w zwiększeniu jego konwergencji gospodarczej z UE, przyspieszeniu reform związanych z podstawami procesu akcesyjnego. To kolejna inicjatywa mająca zmobilizować państwa kandydujące do przyspieszenia reform. Powyższa analiza pokazuje, że ich proces integracyjny uzależniony jest nie tylko od postawy Brukseli, ale również polityki regionalnej i powiązanej z nią polityki tożsamościowej, którą obarczony jest proces akcesyjny. Politycy państw bałkańskich bardzo często wykorzystują wątki związane z polityką tożsamościową do przykrywania poważnych i wymagających reform wyzwań, czego dobrym przykładem jest Serbia. Jej polityka pokazuje, jak bezsilna pozostaje polityka Brukseli, gdy nie ma woli politycznej do przeprowadzenia zmian.

Od czasu wybuchu wojny w Ukrainie i rozpoczęcia protestów w Serbii jej pozycja w rankingu procesów akcesyjnych państw bałkańskich oddaliła się (na korzyść Albanii), mimo prób podtrzymywania narracji o neutralności czy też polityce wielowektorowej oraz jednoznacznego kierunku integracyjnego. Co więcej, protesty trwające od listopada 2024 r. obnażyły autorytarne elementy władzy Aleksandra Vučicia, na które UE nie mogła dłużej przymykać oczu. W Serbii aktualnie otwarte są 22 z 35 rozdziałów negocjacyjnych, z czego tylko dwa są tymczasowo zamknięte. Raport Komisji Europejskiej dotyczący polityki zagranicznej wskazuje, że schemat działania Serbii pozostał niezmieniony, utrzymując zakres zbieżności z polityką UE na tym samym poziomie od roku 2024 (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 3). Specyfika procesu akcesyjnego nie zakłada rezygnacji z kandydata – w dotychczasowej historii akcesji praktycznie wszystkie przypadki wskazywały, że demokratyzacja jest procesem jednokierunkowym. Wyjątkiem jest Turcja, ale i ten przypadek wskazuje, że wstrzymanie procesu akcesyjnego związane jest przede wszystkim z polityką wewnętrzną. Przypadek ten pokazuje również, że zahamowanie integracji może być trwałe, jeśli za takie uznamy okres mierzony w dekadach. Proces spowalniania akcesji Serbii może doprowadzić więc do całkowitego zatrzymania, jeśli polityka prezydenta i partii rządzącej nie ulegnie zmianie. Fakt ten z kolei uplasuje Serbię w gronie państw niedemokratycznych, na co może wskazywać postępujący od lat regres demokracji. W takiej sytuacji Belgrad z pewnością zacieśni współpracę z Moskwą, Pekinem i innymi państwami wschodnimi. Można stwierdzić też z dużą pewnością, że aktualne elity polityczne byłyby w stanie dokonać zmian demokratycznych. Mają ku temu kompetencje (wielu z ich przedstawicieli kształciło się w zachodnich państwach o skonsolidowanej demokracji), wiekowo nie łączy ich już nic z okresem socjalistycznym, a wielu nawet z okresem lat 90. XX w. Demontaż zakorzenionych struktur i powiązań instytucjonalnych oraz kultura polityczna wydają się największym wyzwaniem dla dobrej woli rządzących. Należy również wspomnieć o aktualnych protestach, organizowanych przez studentów. Jest to prawdopodobnie pierwszy protest w XXI w., który nie został powiązany z żadnymi politykami ani żadną partią. Jest obrazem pokolenia, które w krótkiej perspektywie czasowej zacznie wybierać na swoich reprezentantów ludzi realizujących podstawowe założenia demokracji, takie jak praworządność, silne instytucje, decentralizacja władzy czy brak korupcji (a przynajmniej próby jej minimalizacji), o czym świadczą hasła manifestujących. To z kolei oznaczałoby, że władza Vučicia może przetrwać kolejne wybory (zwłaszcza w obliczu braku realnej konkurencji politycznej), jednak w dłuższej perspektywie się zdezawuuje. Na chwilę obecną, jak już zostało wspomniane, brakuje na scenie politycznej zjednoczonej i silnej opozycji. Również protestujący studenci nie mają politycznych reprezentantów.

Komisja Europejska w ostatnim pełnym raporcie za 2024 r. podkreśla, że droga do otwarcia kolejnych rozdziałów z Serbią zależy od postępów i tempa reform w zakresie funkcjonowania instytucji demokratycznych, praworządności, ograniczenia wpływu grup interesów na gospodarkę, politykę i życie publiczne, a także efektów walki z przestępczością zorganizowaną (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 10). Istotnym elementem jest również „normalizacja stosunków z Kosowem” (2024 Communication on EU enlargement policy, 2024: 5), co jest sformułowaniem o tyle niejasnym, że w dyskursie publicznym w Serbii wymóg ten utożsamiany jest z rzeczywistym uznaniem jego niepodległości. Niektóre płaszczyzny integracyjne nie zostały w artykule wspomniane. Autorka uznała, że dla spójności narracyjnej mogą zostać pominięte (mowa tutaj zarówno o istotnych dla procesu integracyjnego i regionu problemie przestępczości transgranicznej, jak i marginalizowanej w dyskursie publicznym problematyce dotyczącej zielonej agendy i zrównoważonej łączności – choć wyniki Serbii we wzmiankowanych obszarach pozostają również niezadowalające. Zarzuty te powtarzają się kolejny rok w dokumentach oceniających stan zaawansowania akcesyjnego. Od jakiegoś czasu władze Serbii wytraciły impet związany z determinacją jak najszybszego zakończenia negocjacji akcesyjnych na rzecz umacniania swojej władzy i jej centralizacji, co odbiega od demokratycznych założeń systemowych UE. Jeszcze w 2020 r., gdy w Serbii trwały protesty pod nazwą Jeden z Pięciu Milionów, Bruksela wierzyła w wolę przeprowadzenia zmian przez prezydenta i jego ugrupowanie. Marginalizowano wówczas manifestującą opozycję, jako niewiarygodnego partnera rozmów politycznych. Ostatni rok protestów w Serbii obnażył charakter reżimu obecnych władz, które zaprzestały prób maskowania swoich niedemokratycznych metod do walki z przeciwnikami. Równocześnie polityczna opozycja jest zbyt podzielona i brakuje jej pomysłów programowych, aby przekonać do siebie serbskie społeczeństwo, które mogłoby przyczynić się do zmiany rządzących. Raport Parlamentu Europejskiego z 2025 r. mówi wprost o kryzysie procesu akcesyjnego Serbii, wywołanym wewnętrznymi niepowodzeniami i odejściem od kryteriów kopenhaskich, takich jak erozja demokracji, niezgodność polityki zagranicznej, korupcja i nacjonalizm. Dotychczasowa postawa UE nie przyniosła efektu, stąd obecnie przed Serbią została postawiona alternatywa: Wschód lub Zachód, zmuszono ją do wyboru środkami, którymi Bruksela dysponuje (Baletic, 2024b; Vučić at GLOBSEC, 2025).

Elity polityczne Serbii od 25 lat deklarują integrację europejską jako priorytet, ale opinia publiczna pozostaje sceptyczna. Mimo świadomości, że na brak poprawy sytuacji społecznej wpływa system rządów, serbskie społeczeństwo nie widzi perspektyw zmiany złych praktyk władzy. Brak jasno zakomunikowanych korzyści z członkostwa w UE nie jest w stanie wpłynąć za zwiększenie poparcia dla procesu integracyjnego i sprzyja manipulacjom faktami (Kortenska, Steunenberg, 2020; Međak, 2022). Można odnieść wrażenie, że władzom Serbii najbardziej odpowiada sytuacja pozostawania w procesie integracyjnym, nie zaś samej integracji. Od początku XXI w., gdy tylko Serbia weszła na drogę reform, data przystąpienia do UE jest sukcesywnie przesuwana – aktualnie prezydent Vučić przyznał, że integracja raczej nie jest możliwa przed 2030 r., jednak jeśli charakter obecnego reżimu zostanie utrzymany, żadna z dat nie będzie możliwa do realizacji (Witherspoon, 2025).