Nowa Doktryna Monroe’a? Relacje argentyńsko-chińskie w kontekście prezydentury Javiera Milei

Mateusz Zych

https://orcid.org/0009-0003-6143-5550
Uniwersytet Łódzki
Wydział Studiów Międzynarodowych i Politologicznych
e-mail: mateusz.zych@edu.uni.lodz.pl

New Monroe Doctrine? Argentine-China relations in the Context of the Presidency of Javier Milei

Wstęp

W ostatnich wyborach prezydenckich w Argentynie władzę zdobył Javier Milei, co zainaugurowało nowy rozdział w stosunkach zewnętrznych tego państwa, szczególnie w kontekście relacji z Chinami. W tym artykule analizuję procesy ewolucji stosunków politycznych i ekonomicznych między dwoma państwami w ciągu ostatnich dwóch dekad oraz konstruuję na tej podstawie scenariusze dotyczące przyszłych wzajemnych relacji. W szczególności analizie poddane zostało niespodziewane wycofanie się Argentyny z inicjatywy BRICS, co rzuca nowe światło na złożoność i nieprzewidywalność współczesnych stosunków międzynarodowych. Relacje Argentyny z Chinami, kształtowane przez dziesięciolecia, osiągnęły punkt zwrotny, gdy urząd prezydenta objął Milei prezentujący w swojej kampanii wyborczej bardziej krytyczne i niezależne podejście do zagranicznych wpływów w porównaniu do swoich poprzedników. Analiza ta będzie również obejmować wpływ zmian w Argentynie na regionalną równowagę sił w Ameryce Łacińskiej oraz na globalny układ sił, stawiając hipotezę badawczą o możliwym powrocie do realizacji Doktryny Monroe’a i jej implikacjami dla relacji międzynarodowych. Założenie badawcze, które zostało przyjęte przeze mnie, sprowadza się do hipotezy, że długoterminowe implikacje strategiczne dla Argentyny obejmują zrównoważenie korzyści gospodarczych z suwerennością polityczną.

Zastosowana w pracy metoda badawcza to analiza źródeł: artykułów poświęconych relacjom argentyńsko-chińskim, a także danych liczbowych opisujących wartość wymiany handlowej między ChRL a Argentyną. Techniką badania jest ich klasyczna analiza jakościowa pod względem przekazanej treści, a w przypadku danych liczbowych – ilościowa.

W pracy tej poruszam się w dwóch podejściach do zagadnienia stosunków międzynarodowych (SM): realistycznym i konstruktywistycznym. Realizm w SM rozumiem jako: „przekonanie o dominującej roli siły w anarchicznym świecie. Kwintesencją działalności państwa jest zatem zabieganie o ochronę partykularnych interesów, które są jednorodne i niezmienne” (Jaworski, 2010: 156–171). Przyjęcie „soczewki” realistycznej przyjmuję w tym temacie za konieczne, jako że interpretuję chińskie tradycje policymaking jako głęboko osadzone w tym pierwotnym paradygmacie, a także sama postawa nowego prezydenta Argentyny – Javiera Milei – zdaje się potwierdzać, że polityk ten w swojej wizji prowadzenia argentyńskiej dyplomacji kieruje się przesłankami realistycznymi. Jednak samo to, że przyjmuję, iż przekonania Milei mają wpływ na argentyńską dyplomację, wpisuje się z kolei w myślenie konstruktywistyczne, które zakłada, że dużą rolę w SM ma także sfera idei, w które wierzą sami prowadzący (Jaworski, 2010: 156–171).

1. Początek XXI w. – budowa więzi gospodarczych

Przełom wieków był kluczową erą dla stosunków na linii Argentyna – Chiny, charakteryzującą się rozwojem wymiany handlowej napędzanej strategicznymi interesami Chin w bogatej w surowce Argentynie. W tym okresie podpisano kluczowe umowy handlowe, na mocy których Argentyna eksportowała podstawowe towary, takie jak soja i wołowina oraz ich przetwory, jak olej i mąka sojowa, które miały istotne znaczenie dla zaspokojenia rosnących potrzeb przemysłowych Chin. Na ilustracji 1 przedstawiona została w graficznej postaci kompozycja argentyńskiego eksportu do Chin w roku 2000. Zauważalna jest przeważająca rola nasion soi (60,1%), a także jej przetworów, jak sojowy olej i mąka (kolejno 6,23% i 6,16%), co oznacza, że ponad dwie trzecie argentyńskiego eksportu do Chin stanowiły wcale bądź mało przetworzone produkty rolne.

Sytuacja nie poprawiła się w ciągu następnych dwóch dekad, co uwidocznione zostało na kolejnych dwóch ilustracjach: 2 oraz 3. Znacząca zmiana, której dokonano ze strony argentyńskiej, to „dywersyfikacja” eksportowego portfolio o mięso na czele z wołowiną i drobiem, choć w blisko o 14 razy mniejszych ilościach. Z kolei do soi dołączył jęczmień (8,18%) i sorgo (5,73%). Stoi to w dużym kontraście do chińskiego eksportu do Argentyny, który nie dosyć, że jest zróżnicowany pod kątem oferowanych produktów, to pochodzą one w przeważającej ilości z gałęzi przemysłu high-tech i chemicznego, a więc wysoce przetworzonych, co naturalnie wpływa na ich większą wartość.

Jak podaje The Observatory of Economic Complexity (OEC):

W 2022 roku Argentyna wyeksportowała do Chin [towary o wartości] 8 mld dolarów. Głównymi produktami eksportowanymi z Argentyny do Chin były soja (2,89 mld dolarów), mrożone mięso wołowe (2,27 mld dolarów) i jęczmień (654 mln dolarów). W ciągu ostatnich 27 lat eksport Argentyny do Chin wzrósł w ujęciu rocznym o 12,5%, z 333 mln dolarów w 1995 r. do 8 mld dolarów w 2022 r. W 2022 roku Chiny wyeksportowały do Argentyny [towary o wartości] 16,4 mld dolarów. Głównymi produktami eksportowanymi z Chin do Argentyny były telefony (845 mln USD), komputery (691 mln USD) i inne związki organiczne i nieorganiczne (666 mln USD). W ciągu ostatnich 27 lat eksport Chin do Argentyny wzrósł w ujęciu rocznym o 13,4%, z 553 mln dolarów w 1995 r. do 16,4 mld dolarów w 2022 roku^[1]. [tłum. własne]. (Baza danych wraz z zacytowaną notką dostępna jest na stronie oec.world, po wpisaniu zapytania o porównanie danych dotyczących Argentyny i Chin.)

Na tej podstawie zauważalna jest niebezpieczna dla Argentyny sytuacja, w której nie dosyć, że kraj ten eksportuje mniej do ChRL niż państwo to do niej, to w dodatku główne eksportowane przez Argentynę dobra to produkty rolne. Jednocześnie Chiny oferują w tej wymianie handlowej zdywersyfikowaną ofertę wysokich technologii.

Pomimo tych negatywnych zjawisk nie należy ich rozpatrywać w kategoriach zagrożenia uzależnienia się Buenos Aires od gospodarki ChRL – Argentyna zyskała dostęp do rozległego rynku chińskiego, podczas gdy Chiny zapewniły sobie stałe dostawy produktów rolnych i mineralnych. Na etapie tak utwierdzonych stosunków handlowych strona chińska zapoczątkowała także projekty infrastrukturalne, w tym budowę sieci kolejowych i drogowych finansowanych głównie z chińskich pożyczek. Projekty te miały kluczowe znaczenie dla poprawy możliwości logistycznych i transportowych Argentyny, niezbędnych dla wydajnego eksportu na dużą skalę (Giusto, 2024a).

Taki stan rzeczy ukształtował się w XXI w. na przestrzeni kilkunastu lat i rządów czterech argentyńskich prezydentów. To w okresie prezydentury Néstora Kirchnera i Cristiny Fernández de Kirchner (2003–2015) Argentyna pogłębiła swoją strategiczną współpracę z Chinami. Epoka ta naznaczona była serią porozumień, które rozszerzyły zakres współpracy, głębiej osadzając Chiny w argentyńskiej gospodarce i infrastrukturze. Inwestycje objęły bardziej wrażliwe sektory, takie jak telekomunikacja i technologie informacyjne, a chiński kapitał zdobył znaczące przyczółki w branży naftowej i wydobywczej. Szczególnie rządy Cristiny Fernández de Kirchner przyniosły dynamiczny rozwój stosunków chińsko-argentyńskich, co wynikało z rosnącego zainteresowania Chin surowcami naturalnymi i rynkami zbytu dla swoich produktów. Strona chińska wprowadziła nawet swój rodzimy podmiot – China National Offshore Oil Corporation – na argentyński rynek wydobywczy i, jak zauważył Juan Lucci w swojej pracy poświęconej inwestycjom chińskim w Argentynie, „Dzięki serii przejęć wartych wiele milionów dolarów China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) stała się drugą co do wielkości firmą naftową w Argentynie, ustępując jedynie państwowej spółce YPF [Yacimientos Petrolíferos Fiscales]” (Lucci, 2019: 3).

Chociaż już 2004 r. oba kraje podpisały umowę ramową o współpracy strategicznej, która otworzyła drzwi do licznych inwestycji i projektów infrastrukturalnych (chińskie inwestycje w Argentynie obejmowały budowę kolei, elektrowni oraz modernizację portów, co znacznie poprawiło infrastrukturę transportową i energetyczną kraju) (Lewkowicz, 2024), to za czasów rządów prezydent Kirchner Buenos Aires podjęło liczne udane próby przyciągnięcia chińskiego kapitału. Na przykład podczas swojej podróży do Pekinu w lipcu 2010 r. Cristina Kirchner podpisała kontrakty na projekty kolejowe w Argentynie o łącznej wartości 10 mld USD. Niemal dwa lata później, w czerwcu 2012 r., podczas kolejnej wizyty Kirchner w Chinach, podpisano porozumienie między dwoma rządami, aby stworzyć ramy wiążących porozumień w kwestiach energii, górnictwa, rolnictwa i transportu. To podczas tej wizyty oba kraje rozpoczęły rozmowy o dużych projektach infrastrukturalnych. Z kolei w lipcu 2014 r., po wizycie Xi Jinpinga w Argentynie, podpisano „Ramową umowę o współpracy gospodarczej i inwestycyjnej między rządem Republiki Argentyńskiej a rządem Chińskiej Republiki Ludowej”, która wyniosła relacje dwustronne na poziom „Kompleksowego Partnerstwa Strategicznego”. Umowa ta została zawarta w czasie argentyńskiego kryzysu związanego z funduszami hedgingowymi^[2] i techniczną niewypłacalnością kraju, co otworzyło drogę do chińskiego finansowania kilku projektów infrastrukturalnych (Lucci, 2019: 3). Chińska obecność w regionie była postrzegana zarówno jako szansa na rozwój gospodarczy, jak i wyzwanie dla tradycyjnych wpływów Stanów Zjednoczonych. Partnerstwo strategiczne obejmowało także współpracę wojskową i obronną, która była mniej nagłośniona, ale istotna z punktu widzenia pogłębienia więzi między aparatami bezpieczeństwa obu państw (Hsiang, 2024). Według raportu U.S.-China Economic and Security Review Commission:

W lutym 2015 r. Chiny i Argentyna ogłosiły spodziewane umowy sprzedaży broni i współpracy obronnej wykraczające poza zakres jakichkolwiek dotychczasowych porozumień między Chinami a państwami Ameryki Łacińskiej. Plany te obejmują zakup lub współprodukcję przez Argentynę 14–20 samolotów myśliwskich czwartej generacji, co najmniej 100 transporterów opancerzonych i pięciu okrętów wojennych; wzmocnioną wymianę wojskową; oraz budowę przez Chiny w Argentynie obiektu do śledzenia kosmosu w połączeniu z udostępnianiem obrazów satelitarnych^[3]. [tłum. własne] (U.S.-China Economic and Security Review Commission, 2015)

Rok 2014 przyniósł nie tylko „kompleksowe partnerstwo”, ale także dwie kolejne warte miliardy dolarów inwestycje – tamę Kirchner-Cepernic (2,5 mld USD), a także nowoczesną linię kolejową Belgrano–Cargas (2,1 mld USD) (Lucci, 2019: 3). Tak cenne inwestycje nie obeszły się jednak bez kontrowersji. Wokół tamy Kirchner-Cepernic narosło wiele wątpliwości związanych z jej oddziaływaniem na środowisko i rdzenną ludność Patagonii, zamieszkującą okolice budowy tej inwestycji^[4]. Z kolei wspomniana firma CNOOC posądzana jest przez argentyńską organizację pozarządową Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN) o liczne naruszenia norm środowiskowych i praw człowieka w związku z prowadzonym przez tę firmę wydobyciem litu na terytorium Argentyny (Business & Human Rights Resource Centre, 2024). W tym samym roku co dwie wspominane inwestycje stosunki argentyńsko-chińskie zostały wzmocnione nie tylko na poziomie bilateralnym, ale także poprzez włączenie Chin w format wielostronny do działań grupy CELAC (Wspólnota Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów), która została utworzona w 2010 r., a której jednym z celów była promocja współpracy z partnerami spoza regionu, w tym z Chinami. Utworzenie forum współpracy Chiny–CELAC stanowiło kluczowy krok w pogłębieniu ich współpracy gospodarczej i politycznej, oferując ChRL bezpośrednią platformę dialogu z krajami Ameryki Łacińskiej i Karaibów. Forum to zyskało znaczenie jako punkt wyjścia dla różnych projektów inwestycyjnych i gospodarczych między Chinami a regionem, umacniając chińskie wpływy poprzez rozwój infrastruktury, handel, a także programy finansowania (szczególnie w ramach inicjatywy Pasa i Szlaku) (Fundación Andrés Bello, 2024).

Tak przygotowana droga dostępu do Argentyny dała chińskim podmiotom technologicznym, takim jak Huawei, spory atut i stały się one kluczowymi graczami na argentyńskim rynku telekomunikacyjnym, dostarczając sprzęt i technologie, które zmodernizowały krajową infrastrukturę komunikacyjną. Oprócz współpracy gospodarczej partnerstwo strategiczne między Chinami a Argentyną obejmowało również obszary wojskowe i obronne, lecz w kontekście cyberbezpieczeństwa i wysokich technologii warto wspomnieć o partnerstwie kosmicznym. Obserwatorium Espacio Lejano w argentyńskiej prowincji Neuquén, zarządzane przez China Satellite Launch, Tracking and Control General (CLTC), działa od 2017 r. na mocy dwustronnego porozumienia podpisanego jeszcze w 2012 r. pod administracją Cristiny Kirchner. Jak zauważono na portalu The Latin American Post: „ta stacja, jedyny chiński ośrodek kosmiczny w obu Amerykach, niedawno ponownie znalazła się w centrum uwagi po wizycie generał Laury Richardson z amerykańskiego Southern Command w Argentynie. Stany Zjednoczone wyraziły obawy, że stacja może być wykorzystywana do celów wojskowych, a nie czysto naukowych” (The Latin American Post, 2024). Stacja w Neuquén już wcześniej wzbudzała wątpliwości co do swojej działalności dotychczas nie objętej żadną formą nadzoru ze strony argentyńskiej. Wykorzystuje ona bowiem trzy pasma do odbioru i gromadzenia danych, w tym dwa wykorzystywane do użytku rządowego, a więc transmisji informacji poufnych (Pelcastre, 2022).

Rozwijająca się współpraca chińsko-argentyńska jest także elementem szerszej strategii Chin, mającej na celu zacieśnienie relacji z krajami Ameryki Łacińskiej. Współpraca w ramach wspomnianego CELAC była bowiem jedynie preludium do najbardziej znaczącej z perspektywy Pekinu Inicjatywy Pasa i Szlaku (BRI). Znalazło to odzwierciedlenie w licznych projektach inwestycyjnych i infrastrukturalnych realizowanych w Argentynie za rządów następnego „prochińskiego” prezydenta – Alberto Fernándeza (2019–2023)^[5].

Jego polityka wobec Chin koncentrowała się na kontynuacji polityki Kirchnerów, a więc dalszym rozwoju współpracy gospodarczej oraz zwiększeniu inwestycji infrastrukturalnych, które były tym bardziej istotne dla Argentyny w obliczu jej trudnej sytuacji gospodarczej i zadłużenia. Fernández, dążąc do zmniejszenia zależności od Stanów Zjednoczonych oraz Międzynarodowego Funduszu Walutowego, aktywnie zacieśniał stosunki z Chinami, by zapewnić dla państwa alternatywne źródła wsparcia finansowego i technologicznego. W symbolicznym geście przy okazji 50 rocznicy nawiązania stosunków dyplomatycznych między ChRL a Argentyną w lutym 2022 r., podczas wizyty w Pekinie przy okazji Zimowych Igrzysk Olimpijskich, Fernández oficjalnie włączył Argentynę do BRI, dzięki czemu państwo to zyskało dostęp do funduszy na rozwój infrastruktury i energii. W ramach tej współpracy zapowiedziano inwestycje o wartości ponad 23 mld USD, obejmujące m.in. budowę elektrowni jądrowej Atucha III oraz projekty rozwoju kolei towarowych i hydroenergetyki (Deutsche Welle, 2022). Choć kwota ta wydawać się może imponująca, to Jorge Heine, były ambasador Chile w Chinach i politolog na Uniwersytecie w Bostonie, zwraca uwagę, że jest to w głównej mierze finansowanie dla istniejących już projektów (jak kontrowersyjna tama Kirchner-Cepernic) (Hariharan i in., 2024).

W obliczu tak dużych inwestycji i kwot pożyczek w połączeniu z trudną sytuacją gospodarczą Argentyny^[6] współpraca i wsparcie w aspekcie finansowym ze strony Chin stawało się coraz ważniejsze. Szczególnie godne uwagi były umowy dotyczące wymiany walut (tzw. swap), w ramach których Chiny dostarczały argentyńskiemu Skarbowi Państwa amerykańskie dolary, wzmacniając w ten sposób jego malejące rezerwy walutowe. Swapy te miały kluczowe znaczenie w czasach kryzysu gospodarczego, zapewniając Argentynie płynność bardzo potrzebną do ustabilizowania gospodarki bez polegania na tradycyjnych zachodnich instytucjach finansowych, takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, od których Argentyna w przeszłości starała się zdystansować. Stawiało to jednak rząd w Buenos Aires coraz bardziej w pozycji klienta Pekinu. W miarę dojrzewania relacji zaczęły pojawiać się pewne nowe zjawiska, odzwierciedlające złożoność tak głębokich powiązań gospodarczych. Stosunki handlowe wydawały się coraz bardziej niezrównoważone, przy czym Argentyna eksportowała towary podstawowe, importując z Chin produkty przemysłowe o wysokiej wartości, co w naturalny sposób mogło doprowadzić do wzrostów obaw wobec współpracy z Chińczykami. Projekty na dużą skalę, zwłaszcza w górnictwie i rolnictwie, wzbudziły poważne obawy środowiskowe i społeczne. Kwestie takie jak prawa do ziemi, przesiedlenia społeczności lokalnych i degradacja środowiska stały się punktami spornymi, co doprowadziło do protestów i wezwań do bardziej rygorystycznego nadzoru regulacyjnego (Chauvet i in., 2020: 44–46).

Pierwsze dwie dekady XXI w. potwierdziły i pogłębiły złożone wzajemne relacje między Argentyną i Chinami, charakteryzujące się wzajemnymi korzyściami gospodarczymi, ale także pojawiającymi się wyzwaniami i kontrowersjami. Bowiem w miarę pogłębiania się stosunków, choć przyniosły one Argentynie znaczne korzyści gospodarcze, to także naraziły ją na nowe zależności i niedogodności, kształtując krajobraz, który później odziedziczył i wykorzystał w kształtowaniu swojej narracji prezydent Javier Milei.

2. Polityka prezydenta Milei wobec Chin i odrzucenie zaproszenia do BRICS

Dojście prezydenta Javiera Milei do władzy zasygnalizowało zmianę w polityce zagranicznej Argentyny, szczególnie w odniesieniu do jej stosunków z Chinami. Milei, którego poglądy wpisują się w radykalny liberalizm gospodarczy i nacisk na suwerenność narodową, wyraził sceptycyzm wobec wpływów Chin w Argentynie, kwestionując warunki i korzyści wynikające z obszernych porozumień, wynegocjowanych wcześniej przez jego poprzedników. W tej części przedstawiono analizę ostatnich zmian pod rządami Milei, koncentrując się na retoryce dyplomatycznej, ponownej ocenie polityki i szerszych implikacjach geopolitycznych.

Aby zrozumieć postępowanie obecnie urzędującego prezydenta Argentyny, przyjąć należy perspektywę stosunków międzynarodowych jako układu binarnego, za wzór biorąc rywalizację zimnowojenną. W swoim artykule dla The Diplomat ujął to Patricio Giusto:

Milei rozumie świat w sposób binarny, z ideologiczną perspektywą typową dla zimnej wojny. To świat, który przestał istnieć w 1989 roku, ale który dla Milei jest wciąż bardzo żywy. To dla niego niemal egzystencjalna potrzeba, biorąc pod uwagę jego głębokie przekonania ideologiczne. W tym sensie agresywne dążenie do sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi (…) jest całkowicie logiczną sprawą opartą na jego (…) stronniczej wizji^[7]. [tłum. własne] (Giusto, 2024a)

Obejmując urząd, Milei wraz ze swoją administracją rozpoczął kompleksowy przegląd istniejących umów z Chinami, w tym dotyczących infrastruktury, technologii i obronności. Głównym problemem były warunki zawarcia tych porozumień, zwłaszcza klauzule wymagające użycia chińskiej siły roboczej i materiałów, co postrzegano jako ograniczające potencjalne korzyści gospodarcze dla Argentyny. Kontrolą objęto ustalenia finansowe, takie jak pożyczki i swapy walutowe, które wcześniej pomogły ustabilizować argentyńską gospodarkę. Rząd Milei zakwestionował długoterminowy wpływ tych zależności finansowych na suwerenność gospodarczą Argentyny, argumentując, że mogą one prowadzić do nadmiernej zależności od chińskiego kapitału i technologii (Lewkowicz, 2024).

Znaczącym pierwszym i symbolicznym posunięciem rządu Milei była decyzja o wycofaniu się z kandydatury członkostwa BRICS, która miała dojść do skutku 1 stycznia 2024 r., a Milei decyzję o wycofaniu podjął 29 grudnia. Decyzja ta była nie tylko odrzuceniem szansy na zacieśnienie powiązań gospodarczych z gospodarkami wschodzącymi, ale także wyraźnym sygnałem ostrożnej postawy Milei wobec zwiększania chińskich wpływów w sprawach Argentyny. Na decyzję wpłynęły obawy o zależność gospodarczą oraz chęć prowadzenia zrównoważonej polityki zagranicznej, która nie faworyzuje nadmiernie żadnego kraju lub bloku kosztem autonomii narodowej. Milei podkreślał, że partnerstwa międzynarodowe powinny być budowane na równych zasadach, bez ryzyka dominacji jednej ze stron (Plummer, 2023).

Jednocześnie Milei nie stronił od publicznego wyrażania swojej krytyki wobec Chin. Jego administracja zwróciła uwagę na kwestie związane z wpływami politycznymi ChRL w Ameryce Łacińskiej i ich długoterminowymi planami strategicznymi, a sam prezydent w czasie swojej kampanii wyborczej określił rząd chiński mianem „zabójców” (Times of India, 2023). Zresztą już po objęciu urzędu w pełni, w styczniu 2024 r., dwa dni po spotkaniu nowej szefowej argentyńskiego MSZ z ambasadorem ChRL, Javier Milei udostępnił na platformie X, znanej dawniej jako Twitter, wpis o treści jawnie krytycznej wobec Chin: „Lewica chce żebyście mieli kubańskie pensje, północnokoreańską wolność, chińską sprawiedliwość i wenezuelski dostatek” (Lewkowicz, 2024). Retoryka ta stanowi wyraźny kontrast w stosunku do ogólnie bardziej przyjaznego nastawienia poprzednich administracji. Wypowiedzi te są uważnie monitorowane zarówno przez sojuszników, jak i przeciwników, gdyż są symptomem ewentualnych zmian w podejściu Argentyny do dyplomacji międzynarodowej i jej pozycji w relacjach z innymi państwami.

Zmiany w polityce pod rządami Milei początkowo niewątpliwie ochłodziły „dyplomatyczne ciepło”, które wcześniej charakteryzowało stosunki Argentyna – Chiny, jednakże nie sposób mówić o zerwaniu relacji. Powiązania gospodarcze nadal istnieją ze względu na obopólne korzyści, a sam prezydent Milei nie zdaje się nadal prowadzić antychińskiej narracji (Spinetto, 2023). Stanowisko prezydenta w sprawie Chin raczej dostosowało się do zjawiska szerszego sceptycyzmu w Ameryce Łacińskiej i w świecie ogólnie w odniesieniu do wpływów i zależności gospodarczej od ChRL (Käufer, 2024). Odzwierciedla to rosnącą tendencję w regionie, w ramach której państwa dokonują ponownej oceny swoich relacji z głównymi mocarstwami, starając się balansować pomiędzy korzyściami gospodarczymi a suwerennością narodową.

Pomimo początkowej, zdawać się mogło, wrogości administracja prezydenta Milei de facto nie odeszła daleko od poprzedniego kierunku polityki zagranicznej Argentyny, zwłaszcza w zakresie stosunków z Chinami.

Choć idealizm przyświecający libertariańskiemu prezydentowi Argentyny wydawał się dużą przeszkodą w pogłębianiu relacji z Chinami, zarówno on, jak i jego współpracownicy okazali się znacznie bardziej pragmatyczni w swym podejściu niż wskazywał na to początkowy ton.

Infrastrukturalne projekty, jak tama Kirchner-Cepernic czy linia kolejowa Bergano, są obecnie w zastoju nie ze względu na ideologiczną niekompatybilność Buenos Aires z Pekinem, a ze względu na wielkie cięcia budżetowe, które wprowadziła ekipa Milei. Jak podaje agencja Reuters, do marca 2024 r. wstrzymanych zostało 42% wszystkich projektów budowlanych w kraju, a szacunkowo od 50 tys. do nawet 100 tys. budowlańców zostało bez pracy (Elliott, 2024). Działania te są podyktowane chęcią podreperowania argentyńskiego budżetu, a jednocześnie nastawione na to, by zdobyć środki na sfinansowanie niedokończonych projektów z zewnątrz. Wskazywać na to może fakt, że w czerwcu 2024 r. Argentynie udało się wynegocjować z Chinami nową transzę walutowego swapu o wartości 5 mld USD, co pozwoli na dalszą realizację fiskalnej polityki według planu Milei (Future for Advanced Research and Studies, 2024).

Tym, co czyni podejście prezydenta Argentyny innym od jego poprzedników, jest to, że przy jednoczesnym utrzymaniu dobrych relacji z ChRL dba on równie mocno o pogłębienie związków ze Stanami Zjednoczonymi. Kroki podjęte w tej materii scharakteryzowano w analizie stworzonej przez emiracki think-tank Future for Advanced Research and Studies:

Polityka zagraniczna Milei obejmowała kilka kroków mających na celu ściślejsze dostosowanie się do sojusznika Argentyny, Stanów Zjednoczonych. Obejmowało to wstrzymanie planu przystąpienia do BRICS, zakup samolotów wyprodukowanych w USA dla argentyńskich sił powietrznych zamiast samolotów chińskich lub indyjskich oraz zacieśnianie więzi z sojusznikami Waszyngtonu. Prezydent starał się również odbudować zaufanie amerykańskich inwestorów i wyraził entuzjazm dla potencjalnego powrotu Trumpa na urząd prezydenta USA. Ponadto Milei pracował nad wzmocnieniem współpracy wojskowej ze Stanami Zjednoczonymi, czego dowodem jest inauguracja amerykańskiej bazy morskiej w kwietniu 2024 r. w południowej Argentynie. Nowa baza ma monitorować globalną żeglugę przez Cieśninę Magellana, która łączy Ocean Spokojny i Atlantycki, utrudniając tym samym ambicje Chin, aby swobodnie żeglować tymi morskimi przejściami bez zgody USA^[8]. [tłum. własne] (Future for Advanced Research and Studies, 2024)

W kontekście globalnych napięć, które trwają na linii Chiny – Stany Zjednoczone, polityka Milei może wpłynąć na regionalny układ sił. Waszyngton musi z uwagą obserwować decyzje płynące z Buenos Aires, dostrzegając w nich potencjał do zacieśnienia relacji bilateralnych z Argentyną jako częścią strategii ograniczania chińskich wpływów w regionie. Dla Chin decyzje te są z kolei sygnałem, który może wymagać pewnej rewizji ich strategii inwestycyjnej i dyplomatycznej w Ameryce Łacińskiej w kierunku większego nacisku na propartnerski wymiar współpracy Pekinu z regionem.

3. Przyszłość stosunków Argentyna – Chiny pod rządami Milei

Prezydentura Javiera Milei sygnalizuje wejście dyplomacji Argentyny w erę pewnej nieprzewidywalności. Tak jak w pierwszych miesiącach jego rządów stosunki z Chinami wydawały się stać w obliczu znacznej niepewności, już wiosną 2024 r. jasne się stało, że nie ulegną one żadnym drastycznym zmianom. Czy chińska dyplomacja może mieć gwarancję, że argentyński przywódca nie wykona następnego zwrotu w polityce, np. gdyby inwestycje infrastrukturalne dobiegły końca? W tej części omówiono przyszłe perspektywy stosunków Argentyny i Chin pod przywództwem Milei, biorąc pod uwagę potrzeby gospodarcze i potencjalne strategie polityczne.

Argentyna pozostaje w dużym stopniu uzależniona od Chin jako kluczowego rynku eksportowego, zwłaszcza w sektorze rolnym. Towary takie jak soja, wołowina i inne produkty rolne są kluczowymi składnikami gospodarki eksportowej Argentyny. Chiny, jako jeden z największych konsumentów tych produktów na świecie, odgrywają kluczową rolę w utrzymaniu argentyńskiego rolnictwa.

Nie ulega wątpliwości, że globalne warunki gospodarcze, takie jak ceny towarów i polityka handlowa poszczególnych państw, nawet niepowiązanych bezpośrednio z Argentyną, odgrywają znaczącą rolę w kształtowaniu dynamiki handlu między Argentyną a Chinami. Bez względu na to domniemywać można, że strategia gospodarcza Argentyny pod rządami Milei będzie prawdopodobnie obejmować wysiłki na rzecz dywersyfikacji partnerstw handlowych w celu ograniczenia nadmiernej zależności od Chin. Jednak zacieśnione więzi handlowe z Chinami będą wymagały utrzymania funkcjonalnych stosunków handlowych, czemu nowy argentyński przywódca zdaje się hołdować (Spinetto, 2023).

Jednak w warunkach, w jakich obecnie znajduje się Argentyna, dywersyfikacja może być jedynie hasłem w sferze teorii. USA nie są w stanie zastąpić Chin jako chłonny rynek, szczególnie w świetle zwycięstwa Donalda Trumpa w ostatnich wyborach prezydenckich. Prezydent-elekt w swojej kampanii głosił bowiem powrót do protekcjonistycznej polityki celnej, co oznacza zwrot ku produktom made in USA. Ponadto, Waszyngton nie jest w stanie efektywnie rywalizować ze wspomnianym w artykule chińskim projektem BRI (porównaj: zasięg uczestników inicjatywy na ilustracji 4 z ilustracją 5), w ramach którego do państw partycypujących w „Nowym Jedwabnym Szlaku” napływa chiński kapitał na budowę potrzebnej infrastruktury. USA co prawda posiadają taki projekt, lecz znajduje się on cały czas w fazie planów. Amerykańska koncepcja, która miała być odpowiedzią na BRI, to Build Back Better World (B3W). Została ona ogłoszona przez prezydenta Joe Bidena podczas szczytu G7 w czerwcu 2021 r. Celem B3W było stworzenie alternatywy dla Pasa i Szlaku poprzez inwestowanie w rozwój infrastruktury w krajach rozwijających się, szczególnie w dziedzinach takich jak energetyka, technologia, zdrowie i transport. Planowano, by program skupił się na wspieraniu transparentnych, wysokiej jakości projektów, które miały być bardziej zrównoważone i przyjazne dla środowiska niż niektóre z chińskich projektów. Projekt ten następnie wyewoluował w Partnership for Global Infrastructure and Investment (PGII), ogłoszona w 2022 r., która rozwija i poszerza założenia B3W o dalsze inwestycje w zieloną energię, cyfryzację i łączność globalną (patrz: ilustracja 5). Na cele inwestycyjne Biały Dom zabezpieczyć miał do tej pory 30 mld USD (The White House, 2023), lecz w założeniach prezydent Joe Biden zapowiedział łączną wartość środków na 600 mld USD (Keith, 2022). W porównaniu do BRI, PGII nie cieszy się w tym momencie dużą popularnością.

Interesująca jednak jest pod tym względem pewna symbolika, w tytule zdradzona jako swoisty powrót do Doktryny Monroe’a. W swojej oryginalnej formule była to zasada w polityce międzynarodowej, wedle której państwa obu Ameryk miały pozostać wolne od kontroli państw europejskich („Ameryka dla Amerykanów”). Dziś wydaje się, że w swojej niepisanej „nowej” odsłonie została zaktualizowana o dwa nowe znaczenia.

Pierwsze jako obrona Nowego Świata przed wpływami azjatyckimi czy zwięźlej ujmując – chińskimi. Rzecz jasna, nie sugeruję tutaj amerykańskiej ingerencji w wybory w Argentynie, lecz zwracam uwagę na wyjątkową zbieżność elekcji Javiera Milei z interesem Stanów Zjednoczonych, aktualnie przecież prowadzących rywalizację o światowy porządek. W takiej poważnej sytuacji każdy „front” w tej „nowej Zimnej Wojnie” jest istotny w mniejszym lub większym stopniu, choć półkula zachodnia jako swoisty „matecznik” USA jawi się jako strefa żywotnych – bo najbliższych – wpływów Waszyngtonu. Amerykańscy decydenci zdają się dostrzegać zagrożenie, jakie wynika dla ich interesu ze znacznej obecności chińskiego kapitału w poszczególnych gospodarkach. Na powagę, z jaką kwestia ta jest traktowana, wskazuje chociażby wojna celna Stanów Zjednoczonych z Chinami, zapoczątkowana jeszcze przez administrację Donalda Trumpa, czy kroki podjęte przez Joe Bidena w postaci stworzenia PGII. Amerykańska dyplomacja wydaje się powoli, choć konsekwentnie, podążać wytyczonym kierunkiem – poza inicjatywami „ofensywnymi”, jak rzeczona wojna celna, w lipcu 2022 r. Stany Zjednoczone, Kostaryka, Panama i Dominikana podpisały memorandum o porozumieniu w celu utworzenia Sojuszu na rzecz Rozwoju Demokracji (Alliance for Development in Democracy), którego celem jest rozwijanie łańcuchów dostaw i wzrostu gospodarczego między sygnatariuszami w celu wspierania kooperacji wśród podobnie myślących demokratycznych państw. Pozwala to na wysunięcie wniosku, że nie tyle nastąpił pełen powrót do realizacji Doktryny Monroe’a, co raczej inspiracja ideą za nią stojącej – zmonopolizowania kontroli nad regionem przez jednego, lokalnego gracza. W ten sposób Waszyngton wysyła sygnał, że pomimo zmieniającej się koniunktury w świecie nadal potrafi nagrodzić lojalne mu państwa.

Drugie znaczenie natomiast (dość ironiczne, biorąc pod uwagę pierwotne założenia Doktryny) to minimalizowanie wpływów amerykańskich w Nowym Świecie. ChRL ma jasne ambicje przewodzenia tzw. Globalnemu Południu, do którego wlicza się także Amerykę Łacińską. Stawiając siebie jako antyimperialną, antykolonialną potęgę, prawdziwą alternatywę dla jednobiegunowego amerykańskiego ładu, Pekin ma w swoim interesie oddalenie możliwie dużej grupy państw od postawy prozachodniej, np. poprzez aktywne finansowanie projektów infrastrukturalnych dla każdego chętnego kraju – bez względu na jego nastawienie do kwestii, takich jak przestrzeganie praw człowieka, stan demokracji czy przejrzystość procesu wyborczego. Tak rozumiana „chińska Doktryna Monroe’a” byłaby więc próbą możliwie dużego „wypchnięcia” Stanów Zjednoczonych z Ameryki Łacińskiej poprzez zastąpienie Waszyngtonu w roli największego partnera handlowego dla państw regionu, a także największego inwestora, sprzyjającego poszczególnym reżimom bez względu na ich ustrój.

Prawdopodobnie w tego typu działaniach zarówno ze strony USA, jak i ChRL szansę dostrzegł obecny prezydent Argentyny, który ze względu na swoje osobiste przekonania w rywalizacji o wygląd nowego światowego ładu, ale jednocześnie pragmatyczne podejście w kwestiach gospodarczych będzie próbował uzyskać jak największe korzyści.

Z kolei biorąc pod uwagę zmiany gospodarcze i polityczne pod rządami Milei, jego wypowiedzi „łagodzące” obraz Chin, oraz przestoje w inwestycjach wynikające z cięć budżetowych, oczekiwać można, że Argentyna podejmie próbę renegocjacji niektórych warunków handlowych z Chinami, aby zapewnić korzystniejsze wyniki argentyńskim producentom i przemysłowi. Negocjacje te mogłyby obejmować lepsze stawki celne, lepszy dostęp do rynku lub bardziej zrównoważone umowy inwestycyjne, które przyniosłyby więcej chińskich inwestycji w obszarach korzystnych dla szerszych celów gospodarczych Argentyny. Administracja Milei będzie musiała starannie zrównoważyć swoją politykę nacjonalistyczną i gospodarczą (Gilbert, Tobias, 2024). Chociaż retoryka może powrócić do formy bardziej antagonistycznej, aby dostosować się do ideologicznego stanowiska Milei, to ostatecznie pragmatyczna dyplomacja będzie niezbędna do zarządzania stosunkami dwustronnymi. Potencjał do sporów dyplomatycznych pozostaje wysoki, biorąc pod uwagę bezkompromisowy charakter Milei i strategiczne interesy Chin w utrzymaniu wpływów w Ameryce Łacińskiej. Sposób zarządzania tymi interakcjami będzie kluczowy dla utrzymania stabilności gospodarczej i potencjalnego kształtowania akceptacji Milei w kraju.

Podsumowanie

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, pokusić się można o zarysowanie dwóch możliwych scenariuszy związków argentyńsko-chińskich, które najprawdopodobniej zdeterminują ich kształt w latach 20. XXI w:

1. Scenariusz „pragmatyczny”: Argentynie i Chinom udaje się na nowo skalibrować swoje stosunki, koncentrując się na współzależności gospodarczej, dyskretnie zajmując się różnicami politycznymi. Handel nadal się rozwija, czemu sprzyjają nowe umowy, oparte na bardziej sprawiedliwej wymianie. Chińczycy „przełykają” odrzucenie przez Argentynę zaproszenia do BRICS i korzystając z wypracowanych powiązań handlowych, czekają na zmianę koniunktury politycznej w samej Argentynie.
2. Scenariusz „wolty prozachodniej”: eskalacja napięć politycznych, wynikająca z nieprzewidywalności Javiera Milei, prowadzi do jakiegoś ograniczenia zobowiązań handlowych. Chiny, znajdujące się na kolizyjnym kursie z „Zachodem”, postanawiają skupić się na ugruntowaniu relacji z państwami, z których decydentami łatwiej się porozumieć, a którzy mogą sukcesywnie zastąpić Argentynę w dostarczaniu produktów rolnych. Najbardziej prawdopodobnym beneficjentem takiego układu może być Brazylia będąca już przecież członkiem BRICS, a także posiadająca duży potencjał gospodarczy. Argentyna, znajdująca się w samym środku reform prezydenta Milei, zmuszona jest „postawić wszystko” na związki handlowe z obozem związanym ze Stanami Zjednoczonymi.

Spośród tych dwóch scenariuszy ten pierwszy zdaje się bardziej prawdopodobny jako niosący ze sobą największą szansę na stabilność dla relacji politycznych i gospodarczych, a więc stanu, którego argentyńska gospodarka bardzo potrzebuje, by wyjść z kryzysu i aby Milei mógł z sukcesem przeprowadzić swoje reformy.

W artykule częściowo udowodniono hipotezę badawczą, że długoterminowe implikacje strategiczne dla Argentyny obejmują zrównoważenie korzyści gospodarczych z suwerennością polityczną. Dowodem na prawdziwość przyjętej hipotezy są podjęte przez prezydenta Milei kroki mające na celu zdystansowanie się od wpływów chińskich, poprzez wycofanie argentyńskiej kandydatury do BRICS, jednakże chwilowa zmiana retoryki wobec ChRL z pozytywnej na wyraźnie „chłodniejszą”, by potem znowu wrócić do tonu przyjaznego, stanowi wysłanie wyraźnego sygnału, że Argentyna nie chciała się w nadchodzącej przyszłości wiązać ściślej z Chinami, lecz słaba kondycja argentyńskiej gospodarki doprowadziła do rekalibracji kursu.

Gabinet Milei prawdopodobnie będzie nadal współpracować z Chinami, ale przy zastosowaniu ostrożniejszego podejścia, które będzie dążyć do maksymalizacji korzyści narodowych przy jednoczesnej minimalizacji zależności politycznej lub gospodarczej. Pod rządami prezydenta Milei stosunki Argentyna – Chiny wchodzą więc w fazę ponownej kalibracji. Chociaż powiązania gospodarcze najprawdopodobniej przetrwają ze względu na obopólne korzyści, krajobraz polityczny będzie wymagał wyjątkowo ostrożnej nawigacji.