Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica, 97, 2021
https://doi.org/10.18778/0208-6069.97.12

Emil Śliwiński^*

https://orcid.org/0000-0002-5910-9030

Administratywizacja karania

Administrativisation of Punishment

1. WPROWADZENIE

Przedmiotem artykułu jest dające się zaobserwować w polskim prawodawstwie wypieranie sankcji karnych (wykroczeniowych) przez sankcje administracyjne (głównie administracyjne kary pieniężne). In concreto można ten proces nazwać konwersją odpowiedzialności karnej w administracyjną (Danecka 2018). W ramach tego opracowania będę się zajmował takimi przekształceniami, ale przede wszystkim sytuacją, w której – gdy ustawodawca reglamentuje jakąś dziedzinę życia społecznego po raz pierwszy – zapada decyzja o sankcjonowaniu pewnych obowiązków administracyjnoprawnych poprzez administracyjne kary pieniężne, a nie przez kary kryminalne lub wykroczeniowe. Obydwa te zjawiska można nazwać „administratywizacją karania”^[1].

Na wstępie należy poczynić zastrzeżenie: ramy artykułu muszą być ogólnie wyznaczone przez normy sankcjonowane przynależące do prawa administracyjnego (tj. odnoszące się do obowiązków administracyjnoprawnych), ale właściwym przedmiotem tego opracowania są jednak normy sankcjonujące, tworzone albo w reżimie prawa administracyjnego (jako administracyjne kary pieniężne), albo prawa karnego (jako kary kryminalne lub wykroczeniowe). Jest bowiem oczywiste, że ustawodawca, gwarantując wykonanie norm sankcjonowanych (z zakresu prawa administracyjnego), może ustanowić normy sankcjonujące wyrażające albo administracyjne kary pieniężne, albo kary wykroczeniowe, albo kary kryminalne. Artykuł zatem ma między innymi na celu zbadanie tego, dlaczego – sankcjonując wykonanie pewnych obowiązków administracyjnoprawnych – ustawodawca wybiera regulację administracyjnych kar pieniężnych, a nie kar kryminalnych lub wykroczeniowych (przez co karanie w ogólniejszym, teoretycznym sensie, jest „administratywizowane”).

W artykule odnoszę się do przeszłości, teraźniejszości i przyszłości procesu administratywizacji karania. W pierwszej kolejności koncentruję się na historii rozwoju instytucji administracyjnych kar pieniężnych w Polsce. Następnie należało przyjrzeć się typologii uzasadnień wprowadzania odpowiedzialności za delikt administracyjny (naruszenie prawa zagrożone administracyjną karą pieniężną); sprawdzić, co je odróżnia od uzasadnień ustanowienia odpowiedzialności za przestępstwo lub wykroczenie. W dalszej części rozważam możliwe kierunki rozwoju prawa deliktów administracyjnych (także w ramach szerszego kontekstu) i dokonuję oceny zjawiska administratywizacji karania. Z konieczności omówienie tych zagadnień ma charakter szkicowy i maksymalnie syntetyczny. Moim założeniem jest jednak ukazanie różnych aspektów administratywizacji karania składających się na pewien całościowy obraz tendencji normatywnych w tej materii. Najogólniejsza teza tego artykułu jest następująca: istnieje istotny związek między motywami administratywizacji karania (punkt 3 artykułu), obecnym sposobem regulacji administracyjnych kar pieniężnych (punkt 4 artykułu) i możliwymi wyzwaniami stojącymi przed ustawodawcą w przyszłości (punkt 5 artykułu).

2. HISTORIA ROZWOJU ADMINISTRATYWIZACJI KARANIA

W czasach przedwojennych i w pierwszych latach istnienia PRL porządek administracyjny był chroniony za pomocą kar za wykroczenia w ramach postępowania zwanego karno-administracyjnym. Pojęciem tym posługiwało się rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu karno-administracyjnem (Dz.U. z 1928 r., Nr 38, poz. 365) oraz ustawa z dnia 15 grudnia 1951 r. o orzecznictwie karno-administracyjnym (Dz.U. z 1951 r., Nr 66, poz. 454). Wraz z uchwaleniem w dniu 17 kwietnia 1966 r. ustawy o przekazaniu niektórych drobnych przestępstw jako wykroczeń do orzecznictwa karno-administracyjnego (Dz.U. z 1966 r., Nr 23, poz. 149) oraz wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 281 ze zm., dalej: k.w.) utrwalił się status prawa wykroczeń jako „małego prawa karnego” (Szumiło-Kulczycka 2004a, 102–103; Staniszewska 2017, 114; Marek 2010, 38–39; Szydło 2003, 129). W konsekwencji więc prawo wykroczeń wypadło z zainteresowań badawczych nauki prawa administracyjnego, pojawiło się natomiast w obszarze badawczym karnistów.

Pierwsze przepisy przewidujące odpowiedzialność administracyjną na wzór dzisiejszego reżimu odpowiedzialności za delikt administracyjny wprowadzono w latach 50. XX wieku; pojawiły się wówczas sankcje finansowe nakładane przede wszystkim na podmioty zbiorowe (Szumiło-Kulczycka 2004a, 110–115), jednakże do przemian ustrojowych 1989 r. miały one znaczenie marginalne (Błachnio-Parzych 2016, 88–89; Radecki 2014, 27), co należy głównie wiązać z realiami społeczno-politycznymi. W czasach PRL-u reżimy karny i wykroczeniowy wydawały się wystarczające.

Rozrost pola zastosowania deliktów administracyjnych należy wiązać z rozwojem indywidualnej działalności gospodarczej w latach 90. XX wieku (Szumiło-Kulczycka 2004a, 117); tego typu sankcje administracyjne są bowiem szczególnie popularne w dziedzinie prawa administracyjnego gospodarczego (Staniszewska 2017, 123). Oczywiście pewną rolę odgrywa tutaj także postępująca inflacja prawa oraz akcesja Polski do Unii Europejskiej (Błachnio-Parzych 2016, 92–93).

Współczesny rozwój prawa deliktów administracyjnych dobrze ilustruje porównanie wyników dwóch badań o charakterze ilościowym, opartych na bardzo podobnej metodologii i przeprowadzonych przez tę samą autorkę, Dobrosławę Szumiło-Kulczycką, w odstępie dwunastoletnim (2004 r. i 2016 r.). Otóż w roku 2004 autorka naliczyła 49 ustaw, kształtujących około 80 „typów” deliktów administracyjnych (Szumiło-Kulczycka 2004a, 119–136), natomiast w roku 2016 takich ustaw było już 119, a „typów” około 400 (Szumiło-Kulczycka et al. 2016, 165–326).

W celu unaocznienia procesu rosnącego znaczenia prawa deliktów administracyjnych przeprowadziłem skromne badanie ilościowe. Jest ono – rzecz oczywista – obarczone pewnymi ograniczeniami. Nie uwzględnia bowiem ani częstości potencjalnego stosowania danej regulacji, ani obszerności danego aktu czy liczebności przepisów penalnych w danym akcie. Opiera się ono na analizie ustaw uchwalonych przez Sejm VIII kadencji, co pozwala stwierdzić względnie nowe trendy rozwojowe tego rodzaju odpowiedzialności w ramach bilansu pewnej zamkniętej całości aktywności legislacyjnej w „normalnych” czasach. Odwołanie się do późniejszej legislacji oznaczałoby także konieczność objęcia analizą używania administracyjnych kar pieniężnych w ramach nadzwyczajnego reżimu prawnego w okresie pandemii COVID-19, co jest potencjalnie bardzo interesującym tematem, ale niewątpliwie przekraczałoby ramy niniejszego artykułu. Analizie poddane zostały tylko ustawy nowo uchwalone, z wyłączeniem ustaw zmieniających^[2], budżetowych, ratyfikujących i przepisów wprowadzających. Ustaw takich było 166^[3]. W 30 z nich przewidziano odpowiedzialność za przestępstwo lub wykroczenie (w 19 – za przestępstwo, w 15 – za wykroczenie^[4]), natomiast w 35 – administracyjne kary pieniężne^[5], przy czym w 12 ustawach występowała jednocześnie odpowiedzialność za delikt administracyjny i za przestępstwo lub wykroczenie^[6].

3. PRZYCZYNY ADMINISTRATYWIZACJI KARANIA

Ta część artykułu poświęcona jest typologii uzasadnień administratywizacji karania. Innymi słowy, postaram się znaleźć odpowiedź na pytanie, dlaczego ustawodawca coraz chętniej korzysta z instrumentu w postaci administracyjnej kary pieniężnej w porównaniu z klasycznymi instrumentami karnistycznymi (tj. stworzeniem typu przestępstwa lub wykroczenia). Już w tym miejscu warto zaznaczyć, że przeważająca część czynników wpływających na wybór administracyjnej kary pieniężnej jako sankcji wynika z właściwości samej odpowiedzialności administracyjnej albo też właściwości postępowania administracyjnego^[7]. W tym zakresie można nazwać administratywizację karania ucieczką od prawa karnego sensu stricto (Zalewski 2021, 75), gdyż standardy gwarancyjne w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych są niższe. Ze względu na to, że nie do wszystkich powodów swoich wyborów ustawodawca się wprost przyznaje, warto będzie odwołać się także do poglądów doktryny oraz do własnych przemyśleń dotyczących popularności ustanawiania tego rodzaju sankcji przez ustawodawcę. Będzie to zatem w jakimś stopniu spekulacja (Danecka 2018, 267).

3.1. Zapewnienie skuteczności (efektywności) prawa

Truizmem wydaje się być stwierdzenie, że prawo – w celu zapewnienia jego skuteczności – powinno być obwarowane sankcją (Staniszewska 2017, 289; Kruk 2013, 21–22; Wincenciak 2008, 253; Danecka 2018, 262). Upraszczając, chodzi o zapewnienie dobru prawnemu odpowiedniego poziomu ochrony. Należy pamiętać, że kwestię proporcjonalności kary za dane naruszenie należy postrzegać niejako dwustronnie. Z jednej strony należy zapewnić, aby sankcje były wystarczająco surowe, przez wzgląd na potrzebę ochrony dóbr prawnych; z drugiej jednak strony nie powinny być zbyt surowe, aby nie naruszać dóbr sprawcy (w przypadku sprawców deliktu administracyjnego jest to ochrona własności i innych praw majątkowych, przewidziana w art. 64 Konstytucji RP).

Powołanie się na konieczność zapewnienia dobrom prawnym ochrony możemy odnaleźć w uzasadnieniu do projektu jednej z analizowanych ustaw:

Powyższe działanie jest podyktowane przede wszystkim koniecznością realizacji w praktyce zasady ochrony zdrowia i życia konsumentów. Zasada ta znajduje swoje oparcie w przepisach art. 68 ust. 1, art. 76 czy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także jest dopuszczalne przez prawodawstwo Unii Europejskiej (uzasadnienie projektu ustawy o produktach kosmetycznych, 13).

Odwoływanie się do kolizji zasad konstytucyjnych (czy szerzej prawnoczłowieczych) nie jest jednak szczególnie powszechne; często bowiem projektodawca poprzestaje na lapidarnym wskazaniu o przydatności w świetle celu regulacji:

Przewidzenie w treści ustawy możliwości zastosowania wobec ww. podmiotów sankcji administracyjnych jest zasadne z punktu widzenia projektu oraz nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego (uzasadnienie projektu ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa, 57).

W toku prowadzonych badań można było dostrzec, że czynniki administratywizacji karania sprowadzają się w zasadzie do zapewnienia większej skuteczności karania (względem prawa karnego czy prawa wykroczeń). Nierzadko ustawodawca sam to przyznaje:

Obecnie obowiązujące w ustawie z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach przepisy karne nie funkcjonują w praktyce tak skuteczne i efektywnie, jak można by tego oczekiwać, dlatego też kary, podlegające reżimowi prawa karnego albo prawa o wykroczeniach, proponuje się zastąpić karami pieniężnymi nakładanymi w drodze decyzji administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy o produktach kosmetycznych, 13; bardzo podobnie w uzasadnieniu projektu ustawy o systemach nadzoru zgodności, 29).

Na marginesie należy zauważyć, że taka motywacja prawodawcy przy ustanawianiu administracyjnych kar pieniężnych sprawia, że to one – a nie kary kryminalne – stają się ultima ratio. Jeżeli wziąć pod uwagę, że górne granice zagrożenia w przypadku deliktów administracyjnych bywają wyższe niż w prawie wykroczeń czy przestępstw, dochodzi do zakłócenia racjonalności i spójności systemu prawa (Danecka 2018, 272–273), w którym ingerencja prawnokarna powinna być wprowadzana jedynie wówczas, gdy regulacja administracyjnoprawna jest niewystarczająca.

3.2. Wymogi prawa Unii Europejskiej

W dobie rozwoju prawa wtórnego Unii Europejskiej zdarza się, że prawodawca unijny wymaga ustanowienia sankcji. Mają być one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające; wymóg ten wynika z orzecznictwa TSUE, a obecnie jest już standardem wpisywanie takiego passusu do aktów prawa unijnego (Staniszewska 2017, 157–158). Zazwyczaj nie ma wymogu co do rodzaju sankcji (karna czy administracyjna). Polski ustawodawca (a w zasadzie projektodawca, czyli w praktyce Rada Ministrów) z reguły przyjmuje jednak, że odpowiednie wypełnienie wymogów prawa Unii Europejskiej oznacza wprowadzenie reżimu sankcji administracyjnych. Dobrze ilustruje to przykład z uzasadnienia projektu ustawy o produktach kosmetycznych: „Zgodnie z rozporządzeniem nr 1223/2009 sankcje zapewniające realizację jego przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Taką gwarancję w obecnym polskim systemie prawa zapewniają jedynie kary administracyjne” (uzasadnienie projektu ustawy o produktach kosmetycznych, 13).

Coraz częściej prawo unijne wymaga wprowadzenia sankcji administracyjnych i to nierzadko o określonej wysokości. Artykuł 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylające dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. Urz. UE L 173, s. 1–61, dalej: rozporządzenie MAR) przewiduje kary administracyjne za naruszenie przepisów rozporządzenia o górnej granicy minimalnie (równowartości) od 500.000 EUR do 15.000.000 EUR lub od 2% do 15% rocznych obrotów osoby prawnej (w zależności od naruszenia). Transpozycji kar (w minimalnej wysokości wymaganej przez rozporządzenie MAR) dokonała ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 724)^[8].

Nowa tendencja polega także na dość szczegółowym opisie wymogów technicznych, naruszeń i obowiązków w aktach prawa unijnego^[9]; w konsekwencji – do zdekodowania norm sankcjonowanych – nie wystarcza odwołanie się do tekstu ustawy. Nierzadko jednak prawodawca unijny nie pozostawia ustawodawcy krajowemu w zasadzie żadnej inicjatywy. Sztandarowym tego przykładem jest art. 83 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/UE (Dz. Urz. UE L 119, s. 1–88, dalej: RODO), w którym przewidziano wysokość górnej granicy administracyjnej kary pieniężnej oraz dyrektywy wymiaru kary. W konsekwencji stosowanie tych kar w zasadzie nie wymaga transpozycji, co bardzo dobrze wyraża lapidarna treść art. 101 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1781, dalej: u.o.d.o.).

Trzeba także zaznaczyć, że dalsze wyniki przeprowadzonego badania ilościowego potwierdzają istotność prawa Unii Europejskiej jako czynnika administratywizacji karania. Z 35 ustaw przewidujących kary pieniężne 26 służy transpozycji lub stosowaniu prawa unijnego. Nawet jeżeli przepisy prawa unijnego nie zawierają wymogu ustanowienia sankcji publicznoprawnych explicite, nierzadko polski ustawodawca wprowadza administracyjne kary pieniężne (tak było w przypadku 6 badanych ustaw). Chociaż wymóg stosowania sankcji jest wyrażony wprost w przepisach prawa unijnego, to tylko w 3 przypadkach akty prawa wtórnego UE wymagają stosowania właśnie sankcji administracyjnych^[10]. W konsekwencji więc – w stosunku do pozostałych ustaw – Polska dysponowała swobodą regulacyjną co do administracyjnoprawnej lub prawnokarnej ochrony określonych dóbr prawnych. Trzeba podkreślić, że w takich przypadkach w uzasadnieniach projektów nie pojawia się głębsza analiza preferencji dla określonego reżimu odpowiedzialności represyjnej.

3.3. Krąg podmiotów podlegających sankcjom administracyjnoprawnym

W prawie karnym sensu stricto całą drogę do przypisania odpowiedzialności rozpoczyna stwierdzenie, że mamy do czynienia z dającym się wartościować jako czyn zachowaniem człowieka (Pohl 2019, 117–119). Następnie takiemu czynowi należy przydać przymioty karalności, bezprawności, zawinienia i karygodności (Wróbel, Zoll 2014, 167). Niemal tak samo rzecz przedstawia się w prawie wykroczeń. Należy zatem wyjść od zachowania (czynu) człowieka. Nie przełamują zasady odpowiedzialności za czyn także wyjątki, takie jak odpowiedzialność posiłkowa z art. 24 Kodeksu karnego skarbowego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 408 ze zm., dalej: k.k.s.) czy odpowiedzialność na podstawie ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 358 ze zm., dalej: u.o.p.z.). Wydaje się zresztą, że daleko idąca dysfukcjonalność ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych, skonfrontowana z potrzebą karania osób prawnych, istotnie przyczyniła się do tak znaczącego rozwoju obszaru deliktów administracyjnych (Radecki 2014, 26).

W prawie deliktów administracyjnych rzecz przedstawia się zupełnie inaczej. Od potrzeby karania „zakładów” zaczęła się w PRL administratywizacja karania (Szumiło-Kulczycka 2004a, 114–115). W konsekwencji przyjęło się, że podmiotem deliktu administracyjnego może być zarówno osoba prawna (lub inna jednostka organizacyjna), jak i osoba fizyczna, chyba że ustawa zawiera ograniczenia. Przyjmuje się, że gdy ustawa posługuje się ogólnym wyrażeniem „kto…”, to odpowiedzialność dotyczy zarówno osób fizycznych, jak i jednostek organizacyjnych: niemających osobowości prawnej lub osób prawnych (Szumiło-Kulczycka et al. 2016, 78–79; nieco inaczej Szydło 2003, 139–140; krytycznie o takiej praktyce Wincenciak 2008, 131–132).

Bywa tak, że w jednej ustawie sankcje karne (czy wykroczeniowe) służą ukaraniu osoby fizycznej, a sankcje administracyjne – osoby prawnej. Dobry przykład stanowiła (już nieobowiązująca) ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1049 ze zm.). W art. 35 ust. 1 pkt 1 przewidziano sankcję karną do 3 lat pozbawienia wolności dla działającego w imieniu lub interesie instytucji obowiązanej za naruszenie niektórych obowiązków ustawowych. W art. 34a pkt 1 przewidziano natomiast karę pieniężną (do 750 000 zł) za dokładnie tak samo opisane naruszenie dla instytucji obowiązanej^[11]. Warto jednak zaznaczyć, że instytucją obowiązaną (zgodnie definicją legalną z art. 2 pkt 1 ustawy) mogła być także osoba fizyczna (np. notariusz), ale z reguły była to osoba prawna. Wydaje się, że głównym celem wprowadzenia sankcji administracyjnych było stworzenie dolegliwości dla osoby prawnej (będącej jednocześnie instytucją obowiązaną) w postaci sięgnięcia do jej majątku, a nie dla osób fizycznych będących pracownikami instytucji^[12].

3.4. Materialnoprawne swoistości deliktu administracyjnego

Bywa tak, że adresatami norm prawa administracyjnego zagrożonych surowymi karami pieniężnymi stają się de facto osoby fizyczne. Dla przykładu, skoro większość nieruchomości gruntowych w Polsce jest w rękach osób fizycznych, sankcje za wycięcie drzewa bez pozwolenia przewidziane w art. 88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098, dalej: u.o.p.) będą więc dolegliwe przede wszystkim dla osób fizycznych. Nierzadko też sam przepis statuuje odpowiedzialność wyłącznie osoby fizycznej (tak w przypadku odpowiedzialności członków zarządu banku przewidzianej w art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Prawo bankowe; tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1896 ze zm.). W konsekwencji więc w administratywizacji karania nie chodzi wyłącznie o poszerzenie zakresu podmiotowego osób ukaranych. Pewne właściwości materialnoprawne deliktów administracyjnych powodują, że odpowiedzialność administracyjną jest dużo łatwiej przypisać niż odpowiedzialność karną, co czyni ten reżim odpowiedzialności represyjnej atrakcyjnym dla ustawodawcy.

Wyjść należy od samych podstaw odpowiedzialności. Doktryna wprawdzie dość bezrefleksyjnie przyjmuje, że odpowiedzialność za delikt administracyjny jest odpowiedzialnością za czyn (Kruk 2013, 122; Danecka 2018, 91; Zawłocki 2018). Z drugiej strony względnie konsekwentnie twierdzono, że odpowiedzialność za delikt administracyjny jest odpowiedzialnością za tzw. obiektywne naruszenie prawa, co oznacza, że odpowiedzialność powstaje wskutek zaistnienia zdarzenia (a nie popełnienia czynu), które jest kwalifikowane przez ustawę jako naruszenie obowiązujących norm prawnych (Majchrzak 2015, 148). Kwestia ta nie została rozstrzygnięta w doktrynie (nie doczekała się nawet poważniejszych badań); przyznaje się jednak, że odpowiedzialność administracyjna może dosięgnąć osoby innej niż sprawca czynu (Wincenciak 2008, 133–136). Wydaje się zatem, że jest to odpowiedzialność za skutek. W przypadku zaniechań w porównaniu do prawa karnego odpada zatem ograniczenie przewidziane w art. 2 Kodeksu karnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1444 ze zm., dalej: k.k.), co rozszerza zakres odpowiedzialności administracyjnej względem odpowiedzialności karnej.

Nie zagłębiając się w zagadnienie bezprawności deliktów administracyjnych, dość powiedzieć, że względem prawa przestępstw katalog wyłączeń bezprawności jest znacząco zredukowany. Ze względu na charakter naruszeń wątpliwości najczęściej budzić może brak regulacji stanu wyższej konieczności jako okoliczności wyłączającej bezprawność deliktu administracyjnego (Staniszewska 2017, 229–231).

Pojęcie „obiektywne naruszenie prawa” odnosi się także często nie tylko do kategorii czynu, lecz do kategorii winy (Szumiło-Kulczycka 2004a, 150–151). W prawie karnym warunkiem przypisana winy jest zdolność do sensownej autodeterminacji, warunkowana przede wszystkim poczytalnością, a także innymi okolicznościami, takimi jak odpowiedni wiek czy normalna sytuacja motywacyjna (Pohl 2019, 328–329). Wszystkich tych wymogów brak jest w prawie deliktów administracyjnych. Wprawdzie art. 189d k.p.a. dokonuje pewnej subiektywizacji wymiaru odpowiedzialności, jednakże sama odpowiedzialność jest oderwana od zdolności sprawcy do sensownej autodeterminacji.

Kolejną kwestią jest strona podmiotowa. Do tej kwestii także może odnosić się wyrażenie „obiektywizm”. Poza ustawowymi wyjątkami^[13] odpowiedzialność za delikt administracyjny jest uniezależniona od umyślności czy nieumyślności sprawcy. Organ administracji w takim przypadku – odmiennie niż w prawie karnym – jest zwolniony od konieczności dowodzenia stosunku psychicznego sprawcy do deliktu (Staniszewska 2017, 353; podobnie Radecki 2014, 26).

Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej: nowelizacja k.p.a.) istniały tylko punktowe (w ustawach szczegółowych) przepisy przewidujące dyrektywy wymiaru kary (obecnie art. 189d k.p.a.), odstąpienie od wymierzenia kary (obecnie art. 189f k.p.a.) oraz przedawnienie (obecnie art. 189g–189j k.p.a.). Należy sądzić, że także te braki – w szczególności brak regulacji przedawnienia – przyczyniały się do tak znacznej „popularności” deliktów administracyjnych.

3.5. Właściwości postępowania (jurysdykcyjnego, egzekucyjnego i sądowo-administracyjnego) w sprawie nakładania deliktów administracyjnych

Postępowanie jurysdykcyjne jest w porównaniu do postępowania karnego szybsze (tak też Danecka 2018, 265). Wiąże się to z gabinetowym i inkwizycyjnym charakterem postępowania (nie ma podziału na postępowanie przygotowawcze i merytoryczne, co wynika z połączenia funkcji oskarżenia i orzekania w organie). Nie ujmując niczego prokuraturze ani sądom karnym, nie bez znaczenia jest także fachowość organu (zazwyczaj do nakładania administracyjnych kar pieniężnych są wyznaczone organy wyspecjalizowane w danej dziedzinie). Wykonywać w drodze egzekucji można już decyzję ostateczną, nawet jeżeli nie jest ona prawomocna. Kara może zatem zostać ściągnięta dużo szybciej aniżeli w postępowaniu karnym.

Jeżeli chodzi zaś o postępowanie sądowoadministracyjne, to jest ono zredukowane w stosunku do postępowania karnego. Nie przeprowadza się w zasadzie postępowania dowodowego, a kontrola jest przeprowadzana pod względem legalności (Radecki 2014, 26), na czym mogą cierpieć uprawnienia jednostki.

Warto także zaznaczyć, że doktryna dostrzega w tych uproszczeniach proceduralnych (a także w wysokości kar) cele czysto fiskalne (Danecka 2018, 268). Wymaga zaznaczenia także zmniejszenie kosztochłonności wynikające z braku możliwości zamiany niezapłaconej (kary) grzywny na zastępczą karę pozbawienia wolności (aresztu), tak jak w postępowaniu karnym i wykroczeniowym. Pewne znaczenie może mieć redukcja – kosztownej z punktu widzenia społecznego – stygmatyzacji wynikającej z faktu skazania za przestępstwo; osoba, na którą nałożono administracyjną karę pieniężną, może się uważać za niekaraną^[14].

4. WSPÓŁCZESNE TENDENCJE W PRAWIE DELIKTÓW ADMINISTRACYJNYCH

Poza przyczynami administratywizacji karania należy zwrócić uwagę na współczesne tendencje w prawie deliktów administracyjnych. Opieram się głównie na dokonanej analizie 35 ustaw przewidujących administracyjne kary pieniężne^[15], uchwalonych przez Sejm VIII kadencji. Pozwala to na przedstawienie także chociaż częściowo miarodajnych wyników dalszych badań ilościowych (tam, gdzie sensowny pomiar był możliwy).

4.1. Sankcje bezwzględnie i względnie oznaczone, wysokość i technika ich oznaczania

W przeszłości popularne były sankcje bezwzględnie oznaczone, nierzadko oparte na pewnych przelicznikach lub o charakterze biegnącym (Kruk 2013, 176–177; Szumiło-Kulczycka 2004a, 145; Wincenciak 2008, 120–121). Ich stanowienie zostało raczej negatywnie ocenione przez doktrynę (Staniszewska 2017, 190–192; Szumiło-Kulczycka 2004a, 181–182).

Z 35 analizowanych ustaw przewidujących administracyjne kary pieniężne w tylko 6 pojawiły się sankcje bezwzględnie oznaczone^[16], przy czym należy zaznaczyć, że w 2 z nich także obok sankcji względnie oznaczonych (wówczas były raczej odpowiedzią na uchybienia proceduralne, a sankcje względnie oznaczone były wyraźnie bardziej surowe i skierowane na poważniejsze naruszenia^[17]). W 31 ustawach występowały zatem sankcje względnie oznaczone. Przeważnie są to sankcje, które nie operują dolną granicą ustawowego zagrożenia, lecz jedynie górną („do …”); niekiedy zdarzają się także „widełki”.

Dominacja sankcji względnie oznaczonych wydaje się mieć charakter pozytywny. Zapewnia to dopasowanie sankcji do naruszenia (które zazwyczaj mają różny charakter i w nierównym stopniu zagrażają chronionym dobrom prawnym). Także unikanie wyznaczania sztywnej dolnej granicy może być postrzegane jako pożądane; niekiedy bowiem powinno się nałożyć karę, ale tylko w wymiarze symbolicznym. Budzi to jednak pewne kontrowersje. W 2004 r. D. Szumiło-Kulczycka ubolewała nad szerokim zakresem swobody organów administracji, które mogły nakładać sankcje w wysokości do 500 000 zł w zasadzie bez żadnych dyrektyw (Szumiło-Kulczycka 2004a, 147); teraz wprawdzie dyrektywy występują (albo wynikają z art. 189d k.p.a., albo z przepisów szczególnych), aczkolwiek zagrożenia są znacznie wyższe, obejmujące przykładowo kary do wysokości równowartości 50 000 000 euro^[18]. A zatem, co paradoksalne, zakres swobody administracji poszerzył się (w odniesieniu do granic sankcji względnie oznaczonych), a jednocześnie zawęził (poprzez konieczność stosowania dyrektyw wymiaru kary). Pewne wątpliwości może w tym miejscu budzić ograniczona kognicja sądów administracyjnych, które nie mogą dokonać modyfikacji wysokości sankcji (w tym zakresie zob. Śliwiński 2019, 196).

Warto omówić także zagadnienie sposobu określenia granic kwoty pieniężnej, która może być zastosowana w danej sprawie. Oczywiście, najczęściej ustawa operuje kwotami (zazwyczaj są to kwoty wyrażone w złotych, chociaż w 4 ustawach jest to kwota wyrażona w euro, przy wydawaniu decyzji przeliczana na złote); taka technika występuje w 33 z 35 badanych ustaw (przy czym w 18 z nich występuje tylko kwotowe określenie granic administracyjnej kary pieniężnej, bez innych technik). Rzadko spotyka się już relatywizację do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (w 4 ustawach) czy do wynagrodzenia osoby fizycznej, na której ciążyły niewypełnione obowiązki administracyjne (w 3 ustawach). Stosunkowo często jednak ustawodawca stosował sankcję odwołującą się w swojej maksymalnej granicy do ułamka przychodu (w 7 ustawach) czy obrotu (w 3 ustawach) osoby prawnej. Niekiedy regulacje te – szczególnie stanowiące implementację prawa Unii Europejskiej – były dalece kazuistyczne, zawierające kilka metod ustalania granic kar w zależności od realiów sprawy^[19]. W 4 ustawach możemy się także spotkać z górną granicą kary jako dwukrotnością uzyskanej korzyści lub unikniętej straty, jeżeli dają się ustalić (jeżeli nie dają się ustalić, ustawodawca proponuje granicę wyrażoną kwotą lub procentem przychodu, lub procentem innego wskaźnika). W pojedynczych przypadkach przewiduje się dodatkową górną granicę – ustawa stanowi, że kara nie może przekroczyć pewnej kwoty (w przypadku, gdy podstawowym kryterium jest procent przychodu)^[20] lub pewnego procenta przychodu (w przypadku gdy zasadnicze granice wyznacza kwota)^[21].

Wydaje się, że takie zróżnicowanie metod ustalania granic wymiaru kary ma wymiar pozytywny. Jeżeli jest rozumnie stosowane, może przyczynić się do skuteczniejszej walki z naruszeniami, przy uwzględnieniu rodzaju działalności regulowanej przez dane przepisy i praw podmiotów administrowanych (szczególnie zasady proporcjonalności), choć z drugiej strony należy unikać przesadnej kazuistyki, utrudniającej jednolite stosowanie prawa. Na marginesie warto też zauważyć, że coraz częściej – szczególnie w przypadku ustaw mocno rozbudowanych mających na celu implementację prawa UE – kara pieniężna jest tylko jednym punktem z szerokiego katalogu sankcji administracyjnych^[22]. Z jednej strony ma to walory pozytywne (pozwala na stopniowanie dolegliwości związanej z naruszeniem i zastosowanie sankcji niepieniężnych, gdy jest to z różnych względów bardziej pożądane), ale z drugiej strony może prowadzić do zróżnicowania gwarancji procesowych poprzez zastosowanie lub nie działu IVa k.p.a. w zależności od tego, czy została zastosowana sankcja pieniężna, czy nie (Staniszewska 2017, 361–362).

Warto jeszcze w tym miejscu odnieść się do sankcji, które mogą być nałożone. Wydawać by się mogło, że granice kar pieniężnych będą bardzo wysokie, należy jednak pamiętać, że kary administracyjne są stosowane wobec podmiotów różnej wielkości i do różnego rodzaju działalności. W aż 13 z 18 ustaw, gdzie granice kar są określone wyłącznie kwotowo, górne granice zagrożenia nie przekraczają 100 000 zł. Z kolei kryteria oparte na przychodzie są zarezerwowane raczej dla segmentów rynku, na których działają większe podmioty^[23]. Najwyższe pułapy granic sankcji osiągają tam, gdzie prawo Unii Europejskiej wymaga wprowadzenia sankcji właśnie w takiej wysokości^[24].

4.2. Dyrektywy wymiaru kary

Tym, co często występuje w ustawach szczegółowych, przewidujących delikty administracyjne, są dyrektywy wymiaru kary. Do czasu nowelizacji k.p.a. dyrektywy takie występowały w każdej ustawie (uchwalonej od początku VIII kadencji Sejmu) przewidującej administracyjne kary pieniężne. Były to przepisy nieraz bardzo lapidarne^[25], czasami nieco bardziej rozbudowane^[26]. Ogólnie na 31 przebadanych ustaw przewidujących względnie oznaczone administracyjne kary pieniężne dyrektywy wymiaru kary pojawiły się łącznie w 20; w tym zakresie w zasadzie nie spotyka się już odwołania do rozporządzenia^[27]. Obecnie – w świetle obowiązywania w systemie art. 189d k.p.a. – ustanawianie dyrektyw w ustawach szczegółowych wydawać by się mogło pozbawione sensu. Z drugiej jednak strony takie dyrektywy mogą sanować pewne niedociągnięcia art. 189d k.p.a.^[28],, a nadto być bardziej dostosowane do szczegółowego charakteru regulacji.

4.3. Degresja karania

Ze względu na temat artykułu należy odnieść się także do wszelkich instytucji na etapie decyzji organu administracji o nałożeniu i wymiarze kary, które mogą się przyczynić do zmniejszenia lub uwolnienia od administracyjnej kary pieniężnej. Należy do nich zaliczyć przede wszystkim: uznanie administracyjne w zakresie nałożenia kary (tzn. fakultatywność nakładania sankcji), szeroki katalog sankcji oprócz administracyjnych kar pieniężnych, uchylenie karalności i odstąpienie od wymierzenia kary.

Fakultatywność nakładania sankcji (w tekście ustawy wyrażana najczęściej: „Organ może nałożyć karę pieniężną […]”) jest różnorako oceniana w doktrynie – z jednej strony jako narzędzie uelastycznienia reakcji administracji na naruszenie, z drugiej jednak – jako potencjał do nadużyć i zanegowanie pewności prawa (Kruk 2013, 174–175). Najczęściej kary administracyjne mają jednak charakter obligatoryjny (występuje wówczas typowa fraza: „…podlega karze pieniężnej…”) – tak było w 25 z 35 badanych ustaw. Fakultatywność sankcji zazwyczaj dotyczy ustaw stanowiących implementację prawa Unii Europejskiej, w których zagrożenia są bardzo wysokie, a katalog sankcji – których stosowanie mieści się w kompetencji niezależnych regulatorów – bardzo rozbudowany^[29]. Mimo że to temat na oddzielne opracowanie, należy sobie zadać pytanie, jak uzasadnić to, że wielkie podmioty (działające w branżach, które wymagają chyba szczególnej staranności, jeżeli chodzi o przestrzeganie przepisów prawa) jedynie mogą być ukarane karą pieniężną, a w przypadku mniejszej działalności taka fakultatywność nie występuje.

W kolejnych 9 ustawach, w których występują sankcje obligatoryjne, przewidziano instytucję odstąpienia od wymierzenia kary. Obecnie instytucję odstąpienia rzadziej przewiduje się w ustawach szczegółowych ze względu na wejście w życie art. 189f k.p.a.^[30]. Samo odstąpienie może mieć charakter obligatoryjny^[31] lub fakultatywny. Podobną funkcję może pełnić klauzula niepodlegania karze^[32]. W art. 189e k.p.a. przewidziano niepodleganie karze w przypadku zaistnienia siły wyższej. W ustawach szczegółowych takiej klauzuli nie spotyka się często^[33].

5. MOŻLIWE KIERUNKI DALSZEGO ROZWOJU PRAWA DELIKTÓW ADMINISTRACYJNYCH

Jak zostało wykazane, regulacje działu IVa k.p.a. są w zasadzie próbą wyrażenia w ramach jednej ustawy instytucji, które dotychczas były dość powszechnie spotykane w ustawach szczegółowych. Na pewien czas ustawodawca mógł utracić zainteresowanie takimi „syntezami”, skoro w ramach nowelizacji k.p.a. zaspokojono oczekiwania doktryny w stosunku do kodyfikacji i gwarancji dla podmiotów administrowanych (Błachucki 2015, 5; Stahl 2011, 29). Można jednak mieć zastrzeżenia do istniejącego stanu rzeczy. Obecna regulacja ogólna zawiera wiele mankamentów (zastrzeżenia szeroko wymienia Staniszewska 2017, 134–143). Jest to np. wskazana już niekompletność dyrektyw wymiaru kary, którą usiłują „łatać” ustawy szczegółowe. Wątpliwości pod względem zasady ne bis in idem może budzić także redakcja art. 189f k.p.a. (szeroko na temat zbiegu reżimów odpowiedzialności represyjnej: Błachnio-Parzych 2016). Kontrowersje może budzić umieszczenie przepisów materialnoprawnych w ustawie procesowej. Wreszcie regulacji tej nie można uważać za kompletną^[34]. W konsekwencji zapewne szybko ujawnią się w praktyce pewne problemy w stosowaniu przepisów działu IVa k.p.a. Poza tym można zauważyć, że ustawodawca sam nie za bardzo jest przekonany do standardu, który wprowadził^[35].

Należy sądzić, że tendencja do administratywizacji karania nie ustanie. Oczywiście nie jest to trend całkowicie negatywny (przykładowo brak stygmatyzacji można poczytywać za istotną zaletę reżimu administracyjnych kar pieniężnych); przy rozumnym rozważeniu modelu odpowiedzialności za delikt administracyjny może to być odpowiedni kompromis między gwarancjami z zakresu praw człowieka a potrzebą zapewnienia skuteczności prawu administracyjnemu. Oczywiście wiele pytań o granice wynikające z praw podstawowych dla realizacji państwowego prawa karania w formie administracyjnych kar pieniężnych wciąż pozostaje bez odpowiedzi. Z pewnością na te pytania zostanie kiedyś udzielona autorytatywna odpowiedź (ze strony Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka). W dalszych rozważaniach zamierzam jednak przejść od ogólnej tezy, że prawo deliktów administracyjnych będzie się rozwijać, do próby odpowiedzi na pytanie: jak będzie się rozwijać i jaki ostatecznie może przyjąć kształt.

5.1. Przyszłość prawa wykroczeń a administratywizacja karania

Pierwsze pytanie, które należy zadać, dotyczy przyszłości prawa wykroczeń w kontekście rozwoju administratywizacji karania. Warto przypomnieć, że próba wyrugowania wykroczeń drogowych polegających na przekroczeniu prędkości – zdecydowanie najpopularniejszych – na rzecz deliktów administracyjnych miała miejsce już jakiś czas temu^[36]. Mimo tego, że była to próba nieudana, nie należy sądzić, że kwestia ta jest zamknięta. Chaos w pozakodeksowym prawie przestępstw i wykroczeń oraz ustawach szczegółowych dotyczących deliktów administracyjnych skłania do refleksji nad sensem utrzymywania prawa wykroczeń. Z pewnością łatwiej byłoby ustanowić linię demarkacyjną między przestępstwami a deliktami administracyjnymi (za kryterium biorąc przykładowo mala in se i mala prohibita, zauważając, że delikty administracyjne powinny być zagrożone wyłącznie karami pieniężnymi, a przestępstwa potencjalnie także pozbawieniem wolności). Dokooptowanie do tego układu prawa wykroczeń prowadzi do znaczących utrudnień. Niektórzy twierdzą, że do czasu wyklarowania się standardów odpowiedzialności za delikt administracyjny nie powinno się przesądzać o dalszym istnieniu prawa wykroczeń (Król-Bogomilska 2016, 52). Wydaje się jednak, że można poczynić pewne uwagi w tym zakresie.

Pewnym wyzwaniem dla ustawodawcy w ramach likwidacji reżimu wykroczeniowego byłoby z pewnością dokonanie pewnej „syntezy”. Nie ma bowiem wątpliwości, że prawo wykroczeń zawiera kilka instytucji, które ustawodawca mógłby uznać za przydatne także w reżimie deliktów administracyjnych. Chodzi przede wszystkim o odpowiedzialność za formy zjawiskowe i stadialne, środki karne czy postępowanie mandatowe. Przeszczepienie ich na grunt prawa deliktów administracyjnych wymagałoby pewnego nakładu (starannej) pracy legislacyjnej, ale nie jest to niemożliwe. W ramach likwidacji prawa wykroczeń z pewnością konieczne byłoby jednak przesunięcie pewnych wykroczeń (w szczególności tzw. czynów przepołowionych) do kategorii przestępstw. Problem mógłby się pojawić w przypadku wykroczeń tzw. kryminalnych (w odróżnieniu od administracyjnych), których waga nie przystaje do prawa przestępstw, a niekoniecznie powinny być karane jedynie dolegliwością ekonomiczną^[37]. Gdyby jednak ustawodawca zdecydował się wzbogacić prawo deliktów administracyjnych o niektóre instytucje przejęte z prawa karnego czy prawa wykroczeń, w zasadzie nic nie przemawiałoby za utrzymywaniem reżimu wykroczeniowego w polskim porządku prawnym.

5.2. Kodyfikacja czy dezintegracja

Niezależnie od tego, czy prawo wykroczeń zostanie ostatecznie usunięte z polskiego systemu prawa represyjnego, trzeba odpowiedzieć na pytanie o kierunek dalszych zmian pod względem spoistości prawa deliktów administracyjnych. Odpowiedź może być trojaka. Po pierwsze, może dojść do kodyfikacji „części ogólnej” prawa deliktów administracyjnych^[38]. Po drugie, może dojść do dezintegracji, przez którą rozumiem rozwój tej dziedziny prawa na gruncie poszczególnych ustaw (czy grup ustaw). Dezintegracja taka może wynikać ze stanowienia norm ustawowych, które przewidują wyjątki od zasad działu IVa k.p.a., ale także z różnicy w interpretacji^[39]. Wreszcie po trzecie, kwestie problematyczne mogą zostać pozostawione do rozwiązania przez orzecznictwo i doktrynę ze względu na to, że ustawodawca postanowi ich wprost nie uregulować^[40].

Oczywiście najbardziej pożądana byłaby solidna kodyfikacja, która rozwiązywałaby przynajmniej większość problemów i której istnienie nie wymagałoby ustanawiania przepisów szczególnych. Wiąże się to jednak z kilkoma wyzwaniami. Po pierwsze, ustawodawca musiałby sobie odpowiedzieć na pytanie, jakiej odpowiedzialności administracyjnej pragnie i jaki cel chce osiągnąć. Zbyt często mamy bowiem z koncepcjami wdrażanymi w życie w sposób niezbyt przemyślany^[41]. Po drugie, w sposób wyraźny musiałby oddzielić administracyjne kary pieniężne od innych sankcji administracyjnych. Aby kodyfikacja miała charakter uczciwy, wprowadzenie kodyfikacji wymagałoby także zaprowadzenia porządku w przepisach szczegółowych przewidujących odpowiedzialność administracyjną. Wymagałoby pewnej dojrzałości od ustawodawcy porzucenie przezeń zakusów, aby ustanawiać różne sankcje pieniężne o charakterze w zasadzie represyjnym, do których „część ogólna” by się nie stosowała^[42]. Prawdopodobnie kodyfikacja nie mogłaby też objąć innych środków represyjnych o charakterze niepieniężnym, albowiem każdy rodzaj działalności regulowanej administracyjnie wykazuje się swoistą specyfiką. Wreszcie po trzecie, prawo administracyjne materialne charakteryzuje się daleko idącym zróżnicowaniem i trudne wydaje się skonstruowanie jednolitych zasad dla wszystkich administracyjnych kar pieniężnych w ramach tego szerokiego systemu. Czasami istnieje potrzeba karania głównie (albo i wyłącznie) osób prawnych (szczególnie w sprawach regulacyjnych); kiedy indziej odpowiedzialności będą podlegać przede wszystkim osoby fizyczne (np. kary za usunięcie drzewa na gruncie u.o.p.)^[43]. Niekiedy lepiej sprawdzą kary biegnące, kiedy indziej bezwzględnie oznaczone. Wysokość kar sięgająca kilkudziesięciu milionów złotych jest uzasadniona w stosunku do największych podmiotów, ale za pewne drobne delikty absolutnie zrozumiała też jest sankcja w wysokości 500 zł. W konsekwencji więc ustawodawca będzie musiał się zmierzyć z problemem ustanowienia zasad ogólnych zarówno dla wielkich podmiotów, jak i dla osób fizycznych. Być może jedyna refleksja, do której ustawodawca dojdzie, będzie taka, że dział IVa k.p.a. jest w zasadzie maksimum skodyfikowania, jakie da się osiągnąć.

5.3. Prawa człowieka a prawo deliktów administracyjnych

Temat prawa deliktów administracyjnych w kontekście praw człowieka jest w zasadzie na tyle głęboki, że można by mu poświęcić odrębną monografię. Nie ma w ramach tego artykułu miejsca na szczegółową analizę wszystkich potencjalnych naruszeń praw człowieka wywołanych przez istnienie reżimu odpowiedzialności za delikt administracyjny w obecnym kształcie. Wydaje się jednak istotne stwierdzenie, że prawdopodobna niezgodność przepisów (lub pominięć w przepisach) o administracyjnych karach pieniężnych z normami wyższego rzędu wynika z okoliczności, które szerzej wskazałem w punktach 3.4 i 3.5, które jednocześnie warunkują preferencję ustawodawcy dla administracyjnych kar pieniężnych względem kar kryminalnych lub wykroczeniowych.

Warto zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny – choć jedynie względnie konsekwentnie – uznaje administracyjne kary pieniężne za niemające charakteru represyjnego (zob. Wróbel 2014), co stoi jednak w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą ETPC (Śliwiński 2019, 188–193). Ponieważ Trybunał w Strasburgu nie wypowiadał się jeszcze ani razu merytorycznie na temat polskiego modelu prawa deliktów administracyjnych, możemy powiedzieć, że wyznaczenie pewnego standardu jest jeszcze przed nami. Oczywiście wiele można wywnioskować z dotychczasowego orzecznictwa ETPC. Największy bodaj problem dotyczy prawa do sądu o pełnej jurysdykcji (art. 6 EKPC), którego to wymogu zdają się nie spełniać polskie sądy administracyjne (szeroko Kruk 2013, 272–289; Szumiło-Kulczycka 2004b, 14–16; Śliwiński 2019, 194–197). Rozwiązanie tego problemu wymagałoby gruntownej przebudowy albo procedury sądowoadministracyjnej, albo przekazania tych spraw do kompetencji sądów powszechnych. Wątpliwości budzi także materialnoprawne, abstrahujące od kategorii winy, ujęcie deliktu administracyjnego (zob. Giertych 2020, 107–143), zwłaszcza pod kątem zasady nullum crimen sine culpa, wyrażanej przez art. 42 ust. 1 Konstytucji RP (Szumiło-Kulczycka 2004b, 5–6). Wreszcie pozostaje szereg problemów związanych z nieobecnością szeroko rozumianych wyłączeń karalności (np. przez stan wyższej konieczności, niepoczytalność itd.), które zdają się mieścić w formule z art. 2 Konstytucji RP. W razie kodyfikacji ustawodawca powinien mieć te wszystkie okoliczności na względzie.

6. PODSUMOWANIE

Przeszłość, teraźniejszość i przyszłość deliktów administracyjnych to niewątpliwie temat wieloaspektowy. Niemożliwe było w ramach takiego opracowania uwzględnienie wszystkich aspektów procesu administratywizacji karania, aczkolwiek starałem się dokonać pewnej syntezy najważniejszych zagadnień, nawet za cenę lapidarnego ich ujęcia. Ujęcie dynamiczne w czasie pozwala – mam nadzieję – na ukazanie, że proces administratywizacji karania cechuje się wielością przyczyn, wielością aspektów i wielością wektorów.

Wymaga podkreślenia, że administratywizacja karania jest podyktowana przede wszystkim chęcią zapewnienia efektywnego systemu sankcjonowania, co w istocie wiąże się z ucieczką od gwarancji właściwych prawu karnemu. Taką motywację (w dodatku przeważnie bezrefleksyjną) należy ocenić krytycznie; takie podejście legislacyjne skłania także do pogłębionej refleksji nad stanem zgodności administratywizacji karania z prawami człowieka. Wielość rozwiązań stosowanych przez polskiego ustawodawcę w ramach administratyzwizacji karania sugeruje brak głębszej myśli systemowej, co przekłada się na obawę o spójność dalszego rozwoju prawa deliktów administracyjnego.

Dokonana analiza pozwala mi wreszcie wysunąć pewien postulat pod adresem ustawodawcy: istnieje potrzeba całościowego, spójnego, holistycznego spojrzenia na system prawa deliktów administracyjnych, także w duchu praw człowieka, a każdy przepis ustanawiający administracyjną karę pieniężną powinien się w logiczny sposób wpisywać w system prawa. Nie stanowi bowiem problemu sama administratywizacja karania (wybór administracyjnej kary pieniężnej jako metody sankcjonowania zamiast kary kryminalnej, czy wykroczeniowej), tylko to, czy jest to dobrze uzasadnione, wpisujące się w system prawa i zgodne z prawami jednostki. Nie wydaje się bowiem, aby dotychczasowa działalność legislacyjna polskiego ustawodawcy spełniała powyższy postulat.

^* Emil Śliwiński, Uniwersytet Warszawski, Szkoła Doktorska Nauk Społecznych, e.sliwinski@uw.edu.pl