ZNACZENIE DECYZJI ORGANU SANITARNEGO I WYROKU SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W PRZEDMIOCIE CHOROBY ZAWODOWEJ PRACOWNIKA W POSTĘPOWANIU O PRZYZNANIE ŚWIADCZEŃ Z UBEZPIECZENIA SPOŁECZNEGO

Tadeusz Kuczyński ^*

https://orcid.org/0000-0001-8733-1627

THE SIGNIFICANCE OF THE DECISION OF THE SANITARY AUTHORITY AND THE JUDGMENT OF THE ADMINISTRATIVE COURT REGARDING THE EMPLOYEE’S OCCUPATIONAL DISEASE IN THE PROCEEDINGS FOR GRANTING SOCIAL INSURANCE BENEFITS

1. UWAGI WPROWADZAJĄCE

Problematyka przeciwdziałania chorobom związanym z warunkami pracy mieści się w obszarze szerzej pojętej ochrony zdrowia pracownika wynikającej z unormowanej w art. 66 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.^[1] (dalej: Konstytucja) zasady gwarantującej każdemu prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ze wskazaniem, że sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa (por. szerzej Wyka 2003, 105–116). Kategoria choroby związanej z warunkami pracy, podobnie jak wypadku przy pracy, jest instytucją należącą do prawa pracy, co oznacza, że to prawo pracy jest właściwą gałęzią dla jej zdefiniowania (Wyka 2003, 105–130). Zgodnie z treścią art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy^[2] (dalej: k.p.), za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych „narażeniem zawodowym”.

Postępowanie dotyczące chorób zawodowych przebiega według reguł ustalonych ogólnie w kodeksie pracy, a skonkretyzowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych^[3]. Jest ono szczególnym postępowaniem administracyjnym, a jego regulacje procesowe (z wyłączeniem lekarskich procedur diagnostyczno-orzeczniczych) stanowią lex specialis wobec przepisów kodeksu postępowania administracyjnego^[4] (dalej: k.p.a.) Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 tego rozporządzenia organem wszczynającym postępowanie jest właściwy państwowy inspektor sanitarny, a jego strony to pracownik lub były pracownik, uprawniony członek rodziny, a także aktualny lub były pracodawca będący płatnikiem składek w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Najważniejszym składnikiem procedury jest postępowanie orzecznicze prowadzone przez lekarza medycyny pracy, które zgodnie z §§ 6 i 7 rozporządzenia obejmuje w szczególności: 1) skierowanie pracownika, którego podejrzenie dotyczy, na badanie do jednostki orzeczniczej medycyny pracy w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania; 2) wydanie przez lekarza tej jednostki, na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego, orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, z możliwością wystąpienia o uzupełnienie danych, jeżeli zakres informacji zawartych w wymienionej dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego; 3) możliwość wystąpienia przez pracownika badanego w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia. W myśl § 8 rozporządzenia postępowanie decyzyjne w przedmiocie choroby zawodowej obejmuje: 1) wydanie decyzji przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z możliwością żądania od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpienia do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację lub podjęcia innych czynności niezbędnych do uzupełnienia tego materiału; 2) możliwość wniesienia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji odwołania do właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Na decyzję państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Sąd administracyjny, badając sprawę, nie może wypowiadać się w sprawie merytorycznej treści orzeczenia i doprowadzić do odmiennego rozpoznania schorzenia zawodowego u pracownika, a jedynie oceniać zgodność rozstrzygnięcia wydanego przez organ sanitarny z prawem materialnym (czy przyporządkowano stan faktyczny sprawy właściwej normie prawnej), procesowym (czy nie naruszono obowiązujących zasad postępowania administracyjnego) i kompetencyjnym (czy w sprawie orzekał właściwy podmiot).

Przesłanie decyzji nie stanowi wskazania pracodawcy, u którego doszło do zachorowania, gdyż organy inspekcji sanitarnej mają jedynie kompetencje do ustalenia, gdzie występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia. Pracodawca będący adresatem decyzji nie staje się automatycznie zobowiązanym do świadczeń z tytułu choroby zawodowej, gdyż zagadnienie związanej z tym odpowiedzialności pozostaje poza właściwością organów inspekcji sanitarnej, a w konsekwencji, poza właściwością kontrolną sądów administracyjnych. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS).

Celem opracowania jest odpowiedź na pytanie o znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych inspektora sanitarnego i wyroków sądu administracyjnego w sprawie stwierdzenia albo odmowy stwierdzenia choroby zawodowej w postępowaniu przed ZUS oraz sądem pracy i ubezpieczeń społecznych wszczętym w celu uzyskania świadczeń przysługujących z tytułu schorzenia zawodowego.

2. ZNACZENIE DECYZJI W PRZEDMIOCIE CHOROBY ZAWODOWEJ W POSTĘPOWANIU PRZED ZAKŁADEM UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH

Stosownie do rodzaju dochodzonego świadczenia przedmiotem postępowania przed ZUS jest np. ustalenie, czy skutkiem choroby zawodowej jest niezdolność pracownika do pracy, stały lub długotrwały uszczerbek na jego zdrowiu, a w wypadku dochodzenia jednorazowego odszkodowania dla członków rodziny zmarłego pracownika, czy śmierć była wynikiem choroby zawodowej. Pracownikowi z tytułu choroby zawodowej przysługują świadczenia pieniężne wskazane w art. 6 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych^[5] (dalej: ustawa wypadkowa), mianowicie: zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne, zasiłek wyrównawczy, jednorazowe odszkodowanie, renta z tytułu niezdolności do pracy, renta szkoleniowa, renta rodzinna, dodatek pielęgnacyjny, pokrycie kosztów leczenia z zakresu stomatologii i szczepień ochronnych oraz zaopatrzenie w przedmioty ortopedyczne w zakresie określonym ustawą, w przypadku śmierci pracownika spowodowanej chorobą zawodową, przysługujące członkom rodziny zmarłego – jednorazowe odszkodowanie, renta rodzinna oraz dodatek do renty rodzinnej.

W przypadku postępowania przed ZUS przepisy wprost kreują konstrukcję co najmniej pośredniego związania organu rentowego jako decydenta decyzją państwowego inspektora pracy w sprawie choroby zawodowej. Wynika to z treści przepisu § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy^[6] oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu, trybu postępowania przy ustalaniu tego uszczerbku oraz postępowania o wypłatę jednorazowego odszkodowania^[7]. Zgodnie z powołanymi przepisami, lekarz orzecznik ZUS jest przy orzekaniu o niezdolności do pracy jak i o stałym lub długotrwałym uszczerbku na zdrowiu związany decyzją organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej. Należy nadmienić, że chodzi o decyzję ostateczną i prawomocną w rozumieniu przepisu art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. Jest to równoznaczne z koniecznością przedłożenia lekarzowi decyzji inspektora sanitarnego w przedmiocie choroby zawodowej jako dokumentu poświadczającego okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia z ustawy wypadkowej. Oznacza to, że w takiej sytuacji decyzja organu sanitarnego stanowi konieczny element orzeczenia lekarskiego w sprawie świadczeń związanych z przedmiotową chorobą, prejudycjalnie je poprzedzając. Związanie lekarza orzecznika „w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej” obejmuje wszelkie możliwe decyzje organu sanitarnego mieszczące się w tak ustalonych ramach, w tym w szczególności stwierdzające istnienie choroby zawodowej bądź odmawiające takiego rozstrzygnięcia. Przepis ten pozbawia lekarza orzecznika ZUS możliwości nie tylko dokonywania ustaleń podstawy faktycznej w zakresie stwierdzenia choroby zawodowej, ale zakazuje ustaleń odmiennych niż poczynione na podstawie decyzji organu sanitarnego. Związanie podmiotu orzeczniczego przedmiotową decyzją państwowego inspektora pracy istnieje również w wypadku, gdy w wyniku wniesionego sprzeciwu od orzeczenia lekarza orzecznika w sprawie orzeka komisja lekarska ZUS^[8]. Ostateczna i prawomocna decyzja inspektora sanitarnego odmawiająca stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej winna skutkować wydaniem orzeczenia o odmowie ustalenia prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego związanych ze schorzeniem zawodowym. Orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie^[9]. Zgodnie ze stanowiskiem judykatury, orzeczenie takie, jeśli nie zostanie zakwestionowane w sposób przewidziany w ustawie – wiąże organ rentowy (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2006 r., I OSK 1340/05)^[10]. Od decyzji Zakładu służy prawo złożenia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych według zasad określonych w k.p.c.

3. ZNACZENIE DECYZJI W PRZEDMIOCIE CHOROBY ZAWODOWEJ W POSTĘPOWANIU PRZED SĄDEM PRACY I UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH

W systemie prawa nie ma przepisu, który wprost regulowałby kwestię związania sądu cywilnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) treścią decyzji administracyjnej. Reprezentowane w tej mierze stanowiska wywodzą się z analizy systemowej czy funkcjonalnej i chociaż orzecznictwo sądowe nie jest w tej sprawie jednolite, to przeważa pogląd, że sąd w postępowaniu cywilnym jest związany ostateczną decyzją administracyjną i to niezależnie od jej deklaratywnego czy konstytutywnego charakteru oraz od charakteru sprawy, w której została wydana (por. np. uchwałę SN z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 i powołane tam orzecznictwo). W motywach podnosi się, że sąd powszechny nie może badać ważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz, że jest on obowiązany uwzględnić stan prawny wynikający z osnowy takiej decyzji. Wynika to z prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i administracyjnej, czego wyrazem są art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania cywilnego^[11] (dalej: k.p.c.) oraz art. 16 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami Konstytucji, także zasada podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7). Zasada trwałości decyzji administracyjnej oznacza, że jej wyeliminowanie z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w przepisach, a do tego czasu sądy powszechne są związane treścią osnowy decyzji administracyjnej (chyba że, jak przyjmuje część orzecznictwa, decyzja pomimo jej formalnego nieuchylenia, jest dotknięta wadami, godzącymi w jej istotę jako aktu administracyjnego).

Odnosząc te ustalenia do meritum rozważań, należy zauważyć, że linia orzecznicza dotycząca kwestii związania sądu pracy i ubezpieczeń społecznych decyzją administracyjną państwowego inspektora sanitarnego w sprawie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej została ugruntowana w latach 90. ubiegłego stulecia. W uchwale SN z dnia 23 marca 1993 r., II PZP 1/93, przyjęto, że decyzja właściwego inspektora sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie wiąże sądu w sprawie o świadczenia z tytułu tej choroby. Opierając się na obowiązujących wówczas przepisach, stwierdzono, że sąd na podstawie opinii biegłych lekarzy może zakwestionować ustalenia decyzji organu rentowego w sprawie świadczeń związanych z chorobą zawodową. Prezes NSA we wniosku do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego wyraził wątpliwość, czy przytoczona uchwała pozostawała w zgodzie ze wskazanymi przezeń, obowiązującymi wówczas unormowaniami regulującymi materialne, procesowe i kompetencyjne zasady postępowania w sprawie chorób zawodowych^[12]. Podkreślono, że stwierdzenie lub odmowa stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji administracyjnej inspektora sanitarnego, a obowiązujące w tym czasie przepisy nie powierzały organom rentowym czy komisjom lekarskim ustalania istnienia bądź nieistnienia schorzenia zawodowego. Podniesiono, że związanie komisji lekarskich ustaleniami organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznaczało, że decyzja właściwego inspektora sanitarnego w przedmiocie choroby zawodowej ma dla organów rentowych i sądów powszechnych znaczenie prejudycjalne i nie może być przez nie podważona.

W odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne uchwałą SN z dnia 16 czerwca 1994 r., II PZP 4/94, wyrażono opinię o braku związania sądu powszechnego rozpoznającego sprawę o świadczenia z tytułu choroby zawodowej decyzją inspektora sanitarnego o uznaniu lub odmowie uznania danego schorzenia za chorobę zawodową, przyjmując, że decyzja taka nie stanowi prejudykatu dla sądu powszechnego. Motywowano, że sąd, rozstrzygając roszczenia z tytułu następstw choroby zawodowej, jest zobowiązany z mocy art. 3 § 2, 213, 234 i 233 § 1 k.p.c. do wszechstronnego zbadania i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej świadczenia z tytułu choroby zawodowej nie jest odwołaniem od decyzji inspektora sanitarnego, lecz od decyzji organu rentowego. W postępowaniu przed sądem pracy o świadczenia z tytułu choroby zawodowej, inspektor sanitarny nie jest stroną, jest nią albo organ rentowy, albo zakład pracy oraz poszkodowany pracownik lub jego rodzina. Deklaratoryjna decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową lub jej brak stanowi tylko jedną z okoliczności spornych, którą sąd z mocy przytoczonych przepisów kodeksu postępowania cywilnego ocenia samodzielnie, z reguły poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłych lekarzy sądowych. Dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego czy też świadczeń odszkodowawczych samo stwierdzenie choroby zawodowej nie jest wystarczające, a decyzja inspektora sanitarnego nie będzie miała wpływu na odmowę przyznania przez sąd wskazanego świadczenia, jeżeli postępowanie dowodowe wykaże, że choroba ta nie była przyczyną uszczerbku na zdrowiu, inwalidztwa czy śmierci. Stanowisko to zostało następnie potwierdzone uchwałą SN z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95. Mimo że omówione uchwały zapadły w latach 90. ubiegłego stulecia, na tle obowiązującego wówczas stanu prawnego, to jednak analiza bieżącego orzecznictwa opierającego się już na nowym stanie prawnym wskazuje, że zawarte w nich zasadnicze tezy nie straciły aktualności i są często powoływane jako podstawa rozstrzygnięć sądowych (por. np. wyrok SN z dnia 24 czerwca 2008 r., I PK 295/07; wyrok SN z dnia 24 listopada 2016, I PK 260/15, wyroki Sądów Apelacyjnych: w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2013 r., III AUa 957/12 i w Lublinie z dnia 10 października 2013 r., III AUa 709/13). Tezy te są również akceptowane w literaturze (por. np. Iwulski 1995, 72, 73; Świątkowski 2002, 194; Antonów 2011, 145, 146).

Pierwsza sprawa, która wymaga analizy, dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy w ramach niekwestionowanej zasady samodzielności jurysdykcyjnej sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, wykazującej silne związki z zasadą swobodnej oceny dowodów, autonomii sądów i niezawisłości sędziowskiej mieści się uprawnienie do samodzielnego stwierdzania istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej. Mimo że ranga przedmiotowej zasady nie budzi wątpliwości, a wszelkie odstępstwa i wyjątki od niej winny być traktowane ścieśniająco, to wcale nie znaczy, że jest ona absolutna i nie podlega żadnym ograniczeniom. Mogą one bowiem wynikać z innych postanowień ustawy, przy czym dotyczy to zarówno kodeksu postępowania cywilnego, jak też innych aktów normatywnych o randze ustawy. Istnieją podstawy, by twierdzić, że unormowaniami, z których można wywieść konstrukcję związania sądu pracy i ubezpieczeń społecznych decyzją organu sanitarnego w przedmiocie choroby zawodowej są art. 4 i art. 5 ust. 2 ustawy wypadkowej. Są to przepisy odsyłające w celu realizacji określonych potrzeb stosunku ubezpieczeń społecznych do kodeksu pracy. Najogólniej mówiąc, odesłanie polega na zamieszczeniu w akcie prawnym (tu w ustawie wypadkowej) przepisu stanowiącego, że właściwa norma znajduje się w tekście innego przepisu (tu w kodeksie pracy). Cechą przepisów odsyłających jest zatem niesamodzielność treściowa oraz konieczność wiązania ich z innymi wskazywanymi przepisami prawa stosowanymi tu poza swoim macierzystym zakresem regulacji, a zamierzeniem – osiągnięcie skrótowości tekstu lub zapewnienie spójności regulowanych instytucji (szerzej na temat przepisów odsyłających Skoczylas 2001, 1–22). Przepis art. 4 ustawy wypadkowej odsyła w kwestii pojęcia choroby zawodowej do definicji zawartej w art. 235¹ k.p., a jej norma art. 5 ust. 2 stanowi natomiast, że stwierdzenie choroby zawodowej u pracownika następuje w trybie określonym przepisami kodeksu pracy. Tylko dla porządku należy dodać, że wskazane regulacje miały swoje ekwiwalenty odpowiednio w przepisach art. 7 i art. 36 uchylonej ustawy wypadkowej z 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy wypadkowej w związku z art. 235¹ k.p. nakazuje przyjąć, że dla potrzeb stosunku ubezpieczeń społecznych chorobą zawodową jest wyłącznie schorzenie wymienione w wykazie chorób zawodowych, spowodowane przez szkodliwe czynniki występujące w miejscu pracy lub sposób wykonywania pracy. Z analizy orzecznictwa wynika, że sądy pracy i ubezpieczeń społecznych interpretują ten przepis w sposób wykluczający uznanie, że w ramach ich samodzielności jurysdykcyjnej mieści się możliwość czynienia ustaleń zmierzających do przypisania pracownikowi innej choroby związanej z warunkami pracy aniżeli jedno ze schorzeń ujętych w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Drugie unormowanie w istocie sprowadza się do konstatacji, że na gruncie i dla potrzeb stosunku ubezpieczeń społecznych stwierdzanie faktu choroby zawodowej u pracownika nie ma samodzielnego charakteru, lecz podlega trybowi (w znaczeniu procesowym i kompetencyjnym) określonemu przepisami kodeksu pracy, w tym również, co wydaje się oczywiste, trybowi ustalonemu powszechnie obowiązującymi przepisami wydanymi w wykonaniu delegacji z art. 237 § 1 pkt. 3–6 i § 11 k.p. Wymagany tryb dotyczy zatem określonego w ogólności wielopodmiotowego postępowania związanego z przypadkami chorób zawodowych określonego w art. 235 k.p., a także skonkretyzowanego postępowania uregulowanego przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Reguły postępowania w tej sprawie ujęte w kodeksie pracy formułują liczne obowiązki podmiotów o charakterze informacyjnym, rejestracyjnym, wyjaśniającym i merytorycznym (Sanetra 2003, 670), związane z fazą podejrzenia choroby zawodowej, rozpoznania (orzekania) choroby zawodowej i fazą stwierdzania choroby zawodowej (Wyka 2020, 1512). W proces ten zaangażowani są m.in. pracodawcy, pracownicy, lekarze sprawujący opiekę profilaktyczną nad pracownikami, lekarze ośrodków medycyny pracy, państwowi inspektorzy sanitarni, państwowi inspektorzy pracy. Z kolei postępowanie unormowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedmiotowych chorób obejmuje opisane wyżej, sformalizowane i skonkretyzowane powinności procesowe określające w kategorycznej formie m.in.: 1) sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia i rozpoznawania chorób zawodowych; 2) podmioty właściwe w sprawie stwierdzania chorób zawodowych, którymi są państwowi inspektorzy sanitarni.

Właściwość funkcjonalna państwowych inspektorów sanitarnych w sprawie stwierdzania chorób zawodowych w najogólniejszy sposób jest regulowana przepisami kodeksu pracy, a jej jednoznaczna konkretyzacja wynika z unormowania § 3 i § 8 rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych oraz z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej^[13]. Wskazana właściwość ma charakter wyłączny i niezbywalny. Wyłączność oznacza, że żaden inny podmiot, poza organem sanitarnym, nie może w wiążący sposób i w innym trybie niż określony w przedstawionych przepisach orzekać w przedmiocie istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej, a niezbywalność, że organy państwowej inspekcji sanitarnej nie mogą zrzec się swoich kompetencji na rzecz innego podmiotu bądź je ograniczyć. Przeniesienie (delegowanie) kompetencji wymaga podstawy ustawowej i jest to wyjątek od zasady nieprzenoszalności kompetencji.

Przenosząc te rozważania na grunt analizowanej sprawy, należy uznać, co następuje. Po pierwsze, ustawodawca w przepisach odsyłających ustawy wypadkowej, stanowiącej wraz z przepisami odesłania materialnoprawną podstawę rozstrzygania przez sąd, wiążąco ustalił w stosunku do pracowników systemowe znaczenie takich pojęć, jak: „choroba zawodowa” i „stwierdzanie choroby zawodowej”. Oznacza to, że na gruncie i na potrzeby stosunku ubezpieczeń społecznych zwrot „stwierdzanie choroby zawodowej” powinien być używany w znaczeniu ciągu czynności zmierzających do rozpoznania takiego schorzenia, respektujących wymagania procesowe i kompetencyjne sankcjonowane przez ustawę wypadkową, zwłaszcza że z interpretowanej normy nie wynika, że powinno się go używać w znaczeniu odmiennym od ustalonego. W związku z tym należy zaakceptować wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rozpoznanie przez sąd sprawy o świadczenie pozostające w związku z chorobą zawodową bez uprzedniego wyczerpania postępowania administracyjnego przewidzianego w ustawie wypadkowej jest dotknięte nieważnością (wyrok SN z dnia 14 marca 2001 r., II UKN 271/00)^[14]. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez niektórych przedstawicieli literatury przedmiotu (por. np. Antonów 2011, 145, przypis 302). W konsekwencji za nietrafny należy uznać pojawiający się w orzecznictwie inny pogląd, dopuszczający możliwość rozpoznania przez sąd powszechny sprawy świadczenia przysługującego z tytułu choroby zawodowej bez konieczności uzyskania decyzji państwowego inspektora sanitarnego w przedmiocie takiej choroby (por. np. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2018 r., III AUZ 106/18). Po drugie, przyjęcie, że w ramach sądowej autonomii jurysdykcyjnej mieści się uprawnienie do samodzielnego ustalania faktu istnienia (nieistnienia) choroby zawodowej byłoby nie tylko równoznaczne z naruszeniem obligatoryjnego trybu stwierdzania choroby zawodowej wskazanego w ustawie wypadkowej, ale również z zaakceptowaniem dopuszczalności takiej interpretacji jej przepisów (wraz z przepisami odesłania), w myśl której sądom przysługuje moc zastępowania państwowych inspektorów sanitarnych w ich zadaniach ustawowych nie na podstawie normy kompetencyjnej opartej na prawie materialnym, lecz jedynie na podstawie normy wywiedzionej z prawa procesowego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalności, organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, z czego wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej oraz nakaz wyraźnego wskazania normy kompetencyjnej, jak i jej interpretowania w sposób ścisły, literalny. Po trzecie, należy podkreślić, że w zakres stanu faktycznego podlegającego ocenie sądu w sprawie o świadczenie z ubezpieczenia społecznego z tytułu choroby zawodowej wchodzi także – jako jego składnik – sytuacja prawna wywołana decyzją ZUS, której treść oparta na orzeczeniu lekarza orzecznika jest w istocie wyznaczona rozstrzygnięciem inspektora sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) schorzenia zawodowego. W takim wypadku sąd, uznając, że nie jest związany decyzją inspektora sanitarnego w sprawie choroby zawodowej, zapewnia sobie możliwość pominięcia stanu prawnego wynikającego z faktu związania decyzji ZUS rozstrzygnięciem organu sanitarnego i przyjęcia, że do stanu faktycznego będącego podstawą tej decyzji należało i można było ustosunkować się inaczej niż uczynił to organ rentowy. Należy dodać, że wątpliwości te nie są obce judykaturze. W motywach jednego z wyroków sądu apelacyjnego (uchylonego przez SN) stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym organ rentowy jest powołany jedynie do rozstrzygania o uprawnieniach do świadczeń z tytułu następstw konkretnej choroby zawodowej, uznanej (nieuznanej) za taką przez inspektora sanitarnego w postępowaniu administracyjnym, a nie do stwierdzania istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej. W związku z tym, również sąd ubezpieczeń społecznych w postępowaniu o rentę w związku z chorobą zawodową nie może weryfikować prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez inspektora sanitarnego w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej i badać we własnym zakresie, czy organ sanitarny prawidłowo „objął” decyzją stwierdzającą istnienie choroby zawodowej wszystkie schorzenia, które taką chorobę zawodową stanowiły^[15].

Poza względami prawnymi przemawiającymi na rzecz przedstawionej interpretacji, należy zwrócić uwagę na niektóre argumenty systemowe kwestionujące przedstawioną przeważającą linię orzeczniczą. Trudno zakładać, że racjonalny ustawodawca tworzy czasochłonną, wieloetapową i wielopodmiotową procedurę administracyjną, z udziałem wysoce specjalistycznych, kosztownych procedur diagnostyczno-orzeczniczych podejmowanych w stosunku do określonego przypadku schorzenia lub schorzeń zawodowych, by następnie uznać, że wbrew zasadom ekonomii procesowej uzyskany wynik nie ma wiążącego znaczenia prawnego i może być zakwestionowany w drodze badania przeprowadzonego przez biegłego lekarza powołanego przez sąd. Bez dokonywania głębszej analizy, można zasadnie przyjąć, że badanie biegłego lekarza specjalisty w postępowaniu sądowym nie może zastępować, ani też być ekwiwalentem wskazanego wcześniej złożonego i wysoce specjalistycznego procesu orzeczniczego prowadzonego przez kwalifikowane jednostki orzecznicze w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej. Wskazana dwoistość postępowań byłaby również trudna do zaakceptowania z uwagi na ryzyko kilkukrotnego orzekania o tych samych kwestiach i związanego z tym kilkukrotnego przeprowadzania tych samych dowodów oraz ryzyko wydawania sprzecznych orzeczeń, co z pewnością nie służy zapewnieniu jednolitości i spójności w kształtowaniu stosunków prawnych.

Uwzględniając przeprowadzone rozważania, należy uznać, że obowiązujące przepisy konstruują swoisty normatywny podział obszarów orzeczniczych w sprawie postępowania związanego z chorobami zawodowymi i ich skutkami. Państwowy inspektor sanitarny jest wyłącznie uprawniony do wiążącego wszystkie podmioty stwierdzania istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej ujętej w wykazie chorób zawodowych, lecz nie może orzekać w sprawie jej skutków na osobie pracownika. Z kolei sąd, będąc związany rozstrzygnięciem organu sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia, odmowy stwierdzenia i kwalifikacji choroby zawodowej, może powołać biegłego lekarza specjalistę z danej dziedziny medycyny wyłącznie w celu ustalenia, czy w konkretnym przypadku choroba zawodowa jest istotną przyczyną (współprzyczyną) jednego ze zdarzeń uprawniających do przyznania któregoś ze świadczeń przewidzianych w ustawie wypadkowej. Oznacza to, że dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego z tytułu chorób zawodowych samo stwierdzenie i zakwalifikowanie schorzenia zawodowego przez organ sanitarny stanowi wiążący punkt wyjścia i podstawę dalszego postępowania sądowego zmierzającego do ustalenia, czy choroba ta doprowadziła do określonych skutków na osobie pracownika.

4. ZNACZENIE WYROKU SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W PRZEDMIOCIE CHOROBY ZAWODOWEJ W POSTĘPOWANIU PRZED SĄDEM PRACY I UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH

W uchwale SN z dnia 16 czerwca 1994 r. przyjęto, że wyrok sądu administracyjnego wydany w postępowaniu ze skargi na decyzję inspektora sanitarnego nie ma charakteru wiążącego dla sądu rozpoznającego roszczenia związane ze skutkami choroby zawodowej. Wskazano, że brak jest przepisu, który – tak jak to ma miejsce w art. 11 k.p.c. w odniesieniu do prawomocnych wyroków skazujących wydanych w postępowaniu karnym – wskazywałby na związanie sądu w postępowaniu cywilnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Z kolei, w uchwale SN z dnia 29 czerwca 1995 r. (II PZP 2/95), postanowiono, że decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową lub brak podstaw do jej stwierdzenia nie wiąże sądu powszechnego rozpoznającego sprawę o świadczenia z tytułu choroby zawodowej także po oddaleniu przez sąd administracyjny wniesionej na nią skargi. Motywowano, że taki wyrok sądu administracyjnego ma powagę rzeczy osądzonej tylko w stosunku do stron postępowania administracyjnego, a nie w stosunku do stron postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych o roszczenia z tego tytułu. Nie wiążąc stron postępowania przed sądem powszechnym, nie wyklucza poczynienia odmiennych ustaleń i ocen. Wyrok taki będzie miał jedynie walor dokumentu urzędowego, wyposażonego w domniemanie prawdziwości i autentyczności (art. 244 i 252 k.p.c.). Ewentualna zmiana czy uchylenie decyzji administracyjnej uwzględnionej przez sąd przy rozstrzyganiu sprawy cywilnej nie stanowi przyczyny restytucyjnej (art. 403 § 1 k.p.c.).

Stanowisko SN w tej sprawie nie spotkało się z jednoznacznym przyjęciem. W literaturze prawa pracy nie jest ono na ogół poddawane teoretycznej analizie, jednak referowane w sposób wskazujący na aprobatę zawartych w nim tez (por. np. Skoczyński 2000, 612; Świątkowski, 2002, 194, 195; Świątkowski 2003, 405; Antonów 2011, 146; Antonów 2014, 360–361). Z drugiej strony, jest ono także przedmiotem krytycznych komentarzy (Borkowski 1996; Pawlak 2010, 69–74). Zdaniem Borkowskiego, analizowana uchwała stanowi przykład rozszerzania przez sądownictwo powszechne swojego orzecznictwa na obszary, które prawodawca poddaje orzecznictwu organów administracyjnych (Borkowski 1996). Poddano również krytyce tezę o braku związania sądu powszechnego prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalającym skargę na decyzję inspektora sanitarnego w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej, podnosząc, że istnieje ono ze względu na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi^[16] (dalej: p.p.s.a.), w myśl którego prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe (por. Pawlak 2010, 71–73). Stwierdzono, że o braku związania sądu powszechnego tego rodzaju orzeczeniem można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby ustawodawca wyłączył je w sposób wyraźny (Pawlak 2010, 73). W rezultacie, ostateczna i prawomocna decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca brak choroby zawodowej albo, w razie złożenia skargi, prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę, zobowiązują sąd pracy i ubezpieczeń społecznych do oddalenia odwołania od decyzji organu rentowego, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego (Pawlak 2010, 73). Natomiast niezaskarżona do sądu ostateczna decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową, albo w razie złożenia skargi na taką decyzję, prawomocny wyrok sądu administracyjnego, powinny skutkować przyjęciem, bez przeprowadzania postępowania dowodowego, że dane schorzenie jest chorobą zawodową i prowadzeniem postępowania dowodowego w zakresie ustalenia skutków tej choroby na zdrowiu odwołującego się (Pawlak 2010, 73, 74).

Odnosząc się do tej kwestii, należy zauważyć, że sądy powszechne, interpretując treść unormowania art. 365 § 1 k.p.c., będącego dosłownym odpowiednikiem art. 170 p.p.s.a, w ślad za orzecznictwem SN przyjmują, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie sprawia, że żaden z wymienionych w nim podmiotów nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia sądu i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był, czy nie był stroną tego postępowania. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego nie oznacza jednak związania tym wyrokiem sądu orzekającego w innej sprawie, tak jak przewiduje to art. 11 k.p.c. w przypadku prawomocnego wyroku karnego (por. np. wyrok SN z dnia 15 lipca 1998 r., II UKN 129/98; wyrok SN dnia 15 lutego 2007 r., II CSK 452/06; Dolecki 2006, 21). Przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego w komentarzu do art. 170 p.p.s.a. podkreślają, że zawarta w nim norma statuuje związanie stron postępowania sądowoadministracyjnego, sądu administracyjnego, innych sądów oraz organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem, którym jest wynikająca zeń ocena zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej, jeżeli orzeczenie ocenę taką zawiera (Woś 2005a, 508; Pawlak 2010, 70–71). Konstrukcją stosowną do ukazania i analizy tych skutków prawomocnego orzeczenia jest instytucja skuteczności orzeczenia sądowego rozumiana jako jego właściwość, która wyraża się w jego zdolności do wywoływania skutków prawnych poza postępowaniem sądowoadministracyjnym, które nie mieszczą się bezpośrednio w zakresie jego wykonalności i nie wynikają z negatywnych skutków prawomocności (Woś 2005a, 508). Podstawowa funkcja orzeczenia sądu administracyjnego zawiera się w stwierdzeniu, czy zaskarżony akt lub czynność mają istnieć i obowiązywać nadal, czy też mają ulec skasowaniu (Woś 2005a, 509). Podkreśla się ponadto, że w treści art. 171 p.p.s.a., regulującego powagę rzeczy osądzonej, inaczej niż w art. 366 k.p.c., pominięty został zwrot ograniczający ramy podmiotowe powagi rzeczy osądzonej tylko do stron postępowania. W związku z tym wyrażono pogląd, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania, w którym został wydany, ale tworzy go erga omnes (Woś 2005b, 519–524).

Uwzględniając powyższe, w szczególności: a) wykazany wcześniej brak podstaw prawnych do samodzielnego ustalania przez sąd powszechny faktu istnienia bądź nieistnienia choroby zawodowej; b) związanie sądu decyzją państwowego inspektora sanitarnego w przedmiocie schorzenia zawodowego w postępowaniu w sprawie świadczeń należnych z tytułu takiej choroby, należy przyjąć, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego zawierający ocenę prawidłowości decyzji organu sanitarnego statuuje związanie sądu pracy i ubezpieczeń społecznych stanem prawnym utworzonym takim orzeczeniem. Orzeczenie, którego rezultatem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji stwierdzającej bądź odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej, jest aktem potwierdzającym rozstrzygnięcie organu sanitarnego w sprawie choroby zawodowej. Decyzja sądu administracyjnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostaje wyrażona expressis verbis w jego orzeczeniu. Jest ona zawarta w wyroku tego sądu oddalającym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., bez konieczności wyrażenia w jego sentencji stwierdzenia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu (Woś 2005a, 509–510). Orzeczenie, którego rezultatem jest uchylenie zaskarżonej decyzji stwierdzającej bądź odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej powoduje, że w postępowaniu przed organem inspekcji sanitarnej następuje powrót do sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem aktu. Dalszy tok postępowania w sprawie przed organem administracji zależy od stwierdzenia, czy w danym przypadku istnieje możliwość i potrzeba wydania nowego aktu, czy też przeciwnie – jego wydanie jest niedopuszczalne (Woś 2005a, 509). Dla organu ubezpieczeń społecznych, a w konsekwencji dla sądu, jest to równoznaczne z niemożnością prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń należnych w związku z chorobą zawodową aż do chwili, gdy ostateczna decyzja w tej sprawie nie zyska waloru prawomocności w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a.

5. UWAGI PODSUMOWUJĄCE

Postępowanie związane z chorobami zawodowymi jest dwupłaszczyznowe. Pierwsza z nich obejmuje postępowanie administracyjne wszczynane i prowadzone przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w celu wydania decyzji stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej, z możliwością skorzystania przez strony ze skargi do sądu administracyjnego. Druga płaszczyzna to postępowanie przed ZUS w celu wydania decyzji ustalającej prawo do wskazanego świadczenia z ubezpieczenia społecznego przysługującego pracownikowi z tytułu skutków choroby zawodowej, z możliwością skorzystania przez strony z prawa odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Mimo że na podstawie analizy systemowej da się ustalić znaczenie zwrotu „stwierdzanie choroby zawodowej”, to jednak nieuregulowanie w bezpośredni sposób wzajemnych relacji między wskazanymi postępowaniami stanowi przyczynę różnych sporów, tak w teorii prawa, jak i w orzecznictwie. Dotyczą one wzajemnych stosunków między organami załatwiającymi sprawę, w szczególności wpływu rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym przez organ sanitarny i wyroków sądu administracyjnego na postępowanie świadczeniowe przed ZUS oraz sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Powstające wątpliwości odnoszą się m.in. do zakresu kompetencji (właściwości rzeczowej) organów oraz zakresu związania sądu pracy orzekającego w sprawie świadczenia z ustawy wypadkowej decyzją inspektora sanitarnego i wyrokiem sądu administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej. Ze względu na wymóg zachowania spójności i logiki systemu oraz pewności działania organów państwowych, sprawa ta powinna być przedmiotem jednoznacznej regulacji, a nie unormowań stwarzających pole do domniemań i sprzecznych z sobą interpretacji.