ZNACZENIE KODYFIKACJI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO DLA OCHRONY PRAW JEDNOSTKI W KAZACHSTANIE

Aiym Szajachmetova ^*

https://orcid.org/0000-0001-8223-2822

THE IMPORTANCE OF CODIFICATION OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE PROTECTION OF INDIVIDUAL RIGHTS IN KAZAKHSTAN

1. Republika Kazachstanu na obecnym etapie budowy państwa przeżywa okres intensywnej transformacji ustrojowej. Istotnym elementem tego procesu było podpisanie w dniu 29 czerwca 2020 r. przez Prezydenta Republiki Kazachstanu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego Republiki Kazachstanu (Administrativno-protsessual’nyy kodeks Respubliki Kazakhstan – dalej: APPK; https://adilet.zan.kz/kaz/docs/K2000000350/k17350_1.htm, dostęp 15.11.2024), która weszła w życie 1 lipca 2021 r. (Szajachmetova 2021, 207–220; 2022, 161–170). Mimo jej niedługiego, bo zaledwie trzyletniego funkcjonowania, można już sformułować pewne wnioski co do jej przystawalności do potrzeb praktyki i pożądanych kierunków jej rozwoju. Taki jest cel niniejszego opracowania.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 Konstytucji Republiki Kazachstanu z dnia 30 sierpnia 1995 r. (https://www.akorda.kz/kz/official_documents/constitution, dostęp: 15.11.2024), Kazachstan jest demokratycznym, świeckim, praworządnym i społecznym państwem, którego najwyższymi wartościami są człowiek, jego życie, prawa i wolności. Wprowadzenie sądownictwa administracyjnego było ważnym krokiem na drodze urzeczywistniania tych wartości. Przede wszystkim wpisuje się ono w koncepcję „państwa słuchającego”, będącą koncepcją polityki publicznej, która kładzie nacisk na aktywne wysiłki władzy na rzecz nawiązania kontaktu z obywatelami i zrozumienia ich obaw i potrzeb. Koncepcja ta zakłada stworzenie kanałów otwartej i przejrzystej komunikacji pomiędzy władzą a społeczeństwem i ma na celu zapewnienie, że głosy obywateli zostaną usłyszane i uwzględnione w procesie rozwoju i podejmowania decyzji (Departament Analiz Strategicznych KazISS przy Prezydencie Republiki Kazachstanu 2023).

Wprowadzenie sądownictwa administracyjnego w Kazachstanie nie przebiegało bez przeszkód. Dyskusja na temat możliwości włączenia go w struktury władzy publicznej trwała długo, bo ponad 12 lat. Największy opór stawiali przedstawiciele władzy wykonawczej, obawiając się – nie bez powodu – roszczeń obywateli o przywrócenie im naruszonych praw w sferze administracyjno-prawnej. Sfera ta należy do najbardziej newralgicznych, gdzie do dziś prawa człowieka i obywatela są nagminnie łamane.

W celu przeciwdziałania temu stanowi rzeczy władza ustawodawcza Kazachstanu opowiedziała się za wprowadzeniem sądownictwa administracyjnego, czyniąc to na wzór niemieckiego modelu ochrony prawnej. Model ten zakłada istnienie, obok organów administracji publicznej i uregulowanego ustawowo sposobu postępowania przed nimi, odrębnych od nich sądów administracyjnych z właściwą dla nich procedurą, regulującą zasady rozpatrywania sporów publicznoprawnych pomiędzy jednostką a organem administracji publicznej.

Znaczenie tej instytucji w budowie praworządnego państwa podkreślał Prezydent Kazachstanu Kasym-Jomart Tokajew w odezwach do narodu. Nie budzi żadnych wątpliwości, że władza sądownicza, obok innych władz publicznych, jest odpowiedzialna za harmonię społeczną, polityczną stabilność, rozwój gospodarczy i realizację innych, podstawowych zasad konstytucyjnych. W ramach koncepcji „państwa słuchającego” władze publiczne muszą w związku z tym prowadzić konstruktywny dialog, reagować na prośby obywateli, a społeczeństwo musi być z kolei włączane w proces decyzyjny, co daje szansę na budowę kraju silnego, stabilnego i rozwijającego się w sposób zrównoważony (Tokajew 2022a). Sądownictwo administracyjne ma więc fundamentalne znaczenie w ramach realizacji koncepcji „państwa słuchającego” dla jak najpełniejszej gwarancji sądowej ochrony praw obywateli i osób prawnych w stosunkach z urzędnikami państwowymi, a także dla zwiększenia dyscypliny aparatu państwowego. Postępowanie sądów administracyjnych przy rozpatrywaniu sporów publicznoprawnych ma się opierać na zasadach wykluczających formalizm i biurokrację, a rozpatrując roszczenia wobec organów rządowych mają one działać według zasady „domniemania winy organu państwowego” (Tokajew 2022b).

Nie można jednak tracić z pola widzenia nie do końca pozytywnych ocen metody unormowania wspomnianych kwestii. Jak słusznie zauważył R.A. Podoprigora, „Kiedy ukazał się ostateczny tekst ustawy, pojawiły się pytania, dlaczego wybrano taki rodzaj ustawy, jak APPK Republiki Kazachstanu. Prawo administracyjne doczekało się kolejnego skodyfikowanego aktu, jednak wybór tej formy stanowienia prawa i systematyzacji ustawodawstwa budzi kontrowersje. Połączenie dwóch naprawdę ważnych instytucji w jeden akt i to w okrojonej formie, bez odniesienia się do całości ustawodawstwa, nie oznacza kodyfikacji. Sam Kodeks pod względem przedmiotowym okazał się jednym z najmniejszych spośród innych skodyfikowanych aktów prawnych” (Podoprigora 2021, 139).

2. Głównym celem APPK było podniesienie poziomu jakości administracji publicznej, a także zapewnienie stabilności praktyki sądowej. Znalazło to odzwierciedlenie w treści art. 5 Kodeksu, w którym określono główne zadania postępowania administracyjnego i sądowej kontroli administracji. I tak, celem postępowania administracyjnego jest: pełna realizacja publicznych praw, wolności i interesów osób fizycznych i prawnych; osiągnięcie stanu równowagi między interesami prywatnym i publicznym w stosunkach prawa publicznego; zapewnienie skutecznej i przejrzystej administracji publicznej, w tym poprzez udział jednostek w podejmowaniu decyzji; cyfrowa transformacja administracji publicznej; wzmocnienie praworządności w sferze prawa publicznego. Z kolei zadaniem sądowej kontroli administracji jest sprawiedliwe, bezstronne i terminowe rozstrzyganie sporów administracyjnych w celu skutecznej ochrony i przywrócenia naruszonych lub spornych praw, wolności i uzasadnionych interesów jednostek, praw i uzasadnionych interesów osób prawnych w stosunkach publicznoprawnych.

Niewątpliwą zaletą APPK jest skodyfikowanie nieujętych dotąd w ramy prawne katalogu zasad postępowania w postaci: ochrony zaufania, proporcjonalności w ramach uznania administracyjnego, domniemania autentyczności, aktywnej roli sądu czy zakazu nadużywania wymogów formalnych. Powyższe zasady postępowania administracyjnego mają na celu zapewnienie obywatelowi równych szans w sporze z organem administracji. Sprzyja temu także obciążenie organu administracji ciężarem udowodnienia legalności działania (bezczynności) administracji, w tym wydania aktu administracyjnego. Naruszenie tych zasad może być podstawą uznania aktu administracyjnego za niezgodny z prawem. Oprócz wskazanych wyżej zasad do istotnych w kazachskim systemie prawnym nowości należy: zdefiniowanie w APPK pojęcia organu administracji (organem tym może być nie tylko organ państwowy, organ samorządu terytorialnego, ale także państwowa osoba prawna oraz inna organizacja wyposażona w kompetencję do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności lub ich zaniechania – bezczynności); normatywne określenie pojęcia aktu administracyjnego i czynności administracyjnej oraz bezczynności organu (przez akt administracyjny rozumie się decyzję podjętą przez organ administracji lub urzędnika w sferze stosunków publicznoprawnych, wydaną w celu konkretyzacji praw i obowiązków określonej osoby lub indywidualnie określonego kręgu osób, a czynność administracyjna i jej przeciwieństwo – bezczynność – to czynność lub bezczynność organu administracji lub urzędnika w stosunkach publicznoprawnych, niebędąca aktem administracyjnym); wprowadzenie podziału aktów administracyjnych na uprawniające (akt przyznający uprawnienie uczestnikowi postępowania administracyjnego lub znoszący nałożony nań obowiązek, a także w inny sposób polepszający jego sytuację) i obciążające (akt odmawiający uprawnień lub je ograniczający, wygaszający prawa uczestnika postępowania administracyjnego albo nakładający na niego obowiązek, a także w inny sposób pogarszający jego sytuację); regulacja dotycząca aktu administracyjnego (co do formy, obligatoryjnych jego elementów, doręczenia uczestnikowi postępowania, wejścia w życie, wykonania i wygaśnięcia); ustalenie podstaw uchylenia zgodnych z prawem i z nim niezgodnych aktów administracyjnych (podstawy uchylenia związane są z ochroną zaufania – adresat aktu administracyjnego ma prawo oczekiwać, że niezgodny z prawem akt administracyjny nie zostanie uchylony, jeśli naruszałoby to zasadę ochrony zaufania). Kodeks wymienia przy tym przypadki, w których zasada ochrony zaufania nie wchodzi w grę: w razie niekonstytucyjności aktu prawnego, na podstawie którego wydano akt administracyjny, umyślnej nierzetelności dokumentu lub informacji przekazanej przez uczestnika postępowania administracyjnego lub dopuszczenia się przez niego działań niezgodnych z prawem, a także zagrożenia dla interesów państwa lub społeczeństwa (Podoprigora 2021, 141). Wprawdzie ostatnie z tych rozwiązań, dotyczące pozostawienia w obrocie prawnym niezgodnych z prawem aktów administracyjnych, nawet jeśli naruszałoby to zasadę ochrony zaufania, wywoływało wiele kontrowersji, jednak ostatecznie przeważył pogląd opowiadający się za takim sposobem rozstrzygnięcia kolizji zasad legalności i ochrony zaufania (Podoprigora 2021, 141).

3. W ramach przepisów APPK dotyczących sądowej kontroli administracji wskazać należy na nową, nieznaną dotąd kazachskiemu ustawodawstwu zasadę w postaci aktywnej roli sądu. Jak wynika z art. 16 Kodeksu, postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest w oparciu o czynną rolę sądu. Sąd nie ogranicza się do wyjaśnień, oświadczeń, wniosków uczestników procesu administracyjnego czy przedstawionych przez nich dowodów, lecz kompleksowo i obiektywnie bada wszystkie okoliczności faktyczne, które są istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sędzia ma prawo wyrazić wstępną opinię prawną na podstawie prawnej związanej ze stanem faktycznym i (lub) prawnym sprawy administracyjnej. Sąd z urzędu lub na uzasadniony wniosek uczestników procesu gromadzi dodatkowe materiały i dowody, a także dokonuje innych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Istotne w kazachskim ustawodawstwie novum stanowi także przeniesienie ciężaru dowodu na organ administracji w przypadku skarg składanych na podstawie APPK. Obowiązek ten nazywa się powszechnie „zasadą domniemania winy organu państwowego”. Przepisy te przekładają się na stale rosnącą liczbę skarg na działania administracji. Z analizy statystyk z działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego za rok 2024 wynika, że według stanu na czerwiec 2024 r. było ich już ponad 30 tys. Najwięcej skarg dotyczy działań organów administracji rządowej (spory mieszkaniowe, podatkowe i gruntowe). W ciągu ostatnich trzech lat liczba skarg uwzględnionych kształtowała się na poziome 60% (Sąd Najwyższy Republiki Kazachstanu 2022). Wynika to niestety z problemów z respektowaniem przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego i innych norm krajowego ustawodawstwa.

Za problematyczne należy uznać także pozostawienie niektórych sporów z zakresu prawa publicznego w ramach właściwości sądów powszechnych. W przepisach Kodeksu postępowania cywilnego uregulowane są np. postępowania w sprawach przymusowej hospitalizacji osoby z zaburzeniami psychicznymi, zaburzeniami zachowania (chorobą) wywołanymi używaniem środków psychoaktywnych, w sprawach skarg na czynności notarialne lub odmowy ich dokonania, w sprawach wydalenia cudzoziemca lub bezpaństwowca w związku z naruszeniem ustawodawstwa Republiki Kazachstanu, a także w sprawach legalności normatywnego aktu prawnego. Jak należy przyjąć, bardziej właściwe byłoby poddanie tych spraw reżimowi APPK, co umożliwiłoby wyrównanie procesowej pozycji obywateli, przedsiębiorców i przedstawicieli aparatu państwowego. Sprzeciwia się temu jednak część przedstawicieli nauki, prezentując pogląd, że sąd administracyjny może rozstrzygać spory administracyjne jedynie na skutek skargi obywatela, tymczasem postępowania we wskazanych wyżej sprawach są inicjowane przez państwo (Zelentsov 2015, 173–174). Zapatrywaniu temu nie sposób odmówić racji, gdyż istotnie większość sporów przed sądami administracyjnymi jest uruchamiana na skutek skarg osób prywatnych. Nie można jednak wykluczyć przypadków dopuszczalności zainicjowania postępowania przed sądem również przez organy władzy publicznej (Zelentsov 2015, 173–174).

Na szczególną w tym kontekście aprobatę zasługują propozycje Ministerstwa Sprawiedliwości Republiki Kazachstanu z 2024 r. sformułowane w ramach 24 kroków reformy wymiaru sprawiedliwości, zmierzające do wprowadzenia instytucji „arbitrażu rządowego”. Obecnie istnieją tysiące przypadków, w których organy rządowe pozywają się nawzajem. Przykładowo w 2023 r. inspekcja gruntów Turkiestanu złożyła 93 pozwy przeciwko wyższemu Akimowi, żądając uchylenia jego decyzji. W Kyzyłordzie państwowa kontrola pozwała Wydział Zamówień Publicznych miasta. W okresie trwania postępowania wstrzymano budowę czterech obiektów wodociągowo-kanalizacyjnych, co spowodowało naruszenie praw zwykłych obywateli. Biorąc pod uwagę doświadczenia innych państw, należy się opowiedzieć za powierzeniom rozstrzygania sporów resortowych organom władzy wykonawczej, tak jak uczyniono to np. w Wielkiej Brytanii. Proponowany mechanizm arbitrażu rządowego powinien przyczynić się do szybkiego rozstrzygania sporów pomiędzy organami rządowymi, agencjami rządowymi i podmiotami sektora quasi-publicznego bez udziału sądu.

Na uwagę i aprobatę zasługuje też inicjatywa rządowa zmierzająca do przyjęcia przy ocenie funkcjonowania organów państwowych nowego wskaźnika w postaci liczby skarg na działania poszczególnych organów państwowych i ilości spraw wygranych i przegranych. Powinno to przyczynić się do rewizji metod działania i ogólnego usprawnienia pracy organów władzy wykonawczej na szczeblu centralnym i samorządowym.

Uregulowane w przepisach APPK postępowanie pojednawcze, uruchamiane – jak wiadomo – tylko w sprawach poddanych reżimowi Kodeksu, jest dość często wykorzystywane w praktyce, mimo że regulacja prawna w tym zakresie pozostawia wiele do życzenia. Do rozpowszechnienia tego mechanizmu przyczynia się niewątpliwie aktywna rola sądów administracyjnych, zachęcających organy administracji do udziału w tych postępowaniach i czynnie się w nie angażujących.

4. Problemem, którego nie można pominąć w niniejszych rozważaniach, jest kwestia jurysdykcji sądowej w sprawach wykroczeń administracyjnych. W Kazachstanie sankcjonowanie takich wykroczeń unormowano w Kodeksie wykroczeń administracyjnych Republiki Kazachstanu z dnia 5 lipca 2014 r. nr 235-V (https://adilet.zan.kz/rus/docs/K1400000235, dostęp: 15.11.2024). Jego regulacją objęto ponad 1500 wykroczeń, stanowiących zarówno czyny zabronione w stosunku do innych osób, jak i w stosunku do porządku publicznego, a ponadto całą grupę wykroczeń mających ściśle administracyjną naturę, które powinny być poddane reżimowi APPK. W związku z tym konieczne jest rozróżnienie wykroczeń na takie, które mają charakter karny i takie, które są wynikiem naruszenia przepisów administracyjnych. Przy ustalaniu zasad odpowiedzialności administracyjno-karnej można i należy czerpać z doświadczeń innych państw i standardów międzynarodowych, by wypracować kryteria odróżnienia odpowiedzialności administracyjnej od innych rodzajów odpowiedzialności prawnej. Niezbędne jest zbadanie różnych zasad ustalania odpowiedzialności administracyjnej i przyjęcie w tym zakresie skutecznych i przejrzystych kryteriów, w tym wypracowanie mechanizmu wyjścia określonych ich kategorii spod reżimu Kodeksu wykroczeń administracyjnych i poddania ich regulacji APPK (Baymoldina 2013, 58).

Można założyć, że rozwój sądowej kontroli administracji zapewni w Kazachstanie dobry grunt dla reformy karania za wykroczenia administracyjne. Obecnie zasadnicza ich większość obejmuje wykroczenia polegające na naruszeniu przepisów regulujących stosunki między obywatelem a państwowym organem regulacyjnym (np. naruszenie terminów, instrukcji i innych przewidzianych prawem wymagań). Przewidziane za to sankcje w postaci np. odebrania licencji, zawieszenia działalności czy kar pieniężnych to kary, które obok agencji rządowych często wymierzane są także przez sądy.

Zgodnie z art. 25 Kodeksu wykroczeń administracyjnych, wykroczenie takie to bezprawne, zawinione działanie lub bierność osoby fizycznej lub niezgodne z prawem działanie lub bierność osoby prawnej, za które Kodeks przewiduje odpowiedzialność administracyjną. Jak wynika z kolei art. 4 APPK, postępowanie administracyjne to czynności organu administracyjnego lub urzędnika przy rozpatrywaniu sprawy administracyjnej, podejmowaniu i wykonywaniu decyzji w tej sprawie, prowadzone na skutek wniosku lub z urzędu, a także czynności podejmowane w trybie uproszczonej procedury administracyjnej. Jak należy przyjąć, postępowanie sprawach odpowiedzialności za wykroczenia administracyjne, sankcjonowane pozbawieniem uprawnień, cofnięciem zezwolenia lub ograniczeniem jego ważności, zawieszeniem lub zakazem wykonywania działalności, nadaje się do objęcia postępowaniem administracyjnym, stąd powinny być one poddane regulacji APPK.

Zdaniem części przedstawicieli nauki, należy uwzględnić uregulowanie rodzajów sankcji administracyjnych w poszczególnych regulacjach sektorowych i przyjąć konsekwentną formułę, że organ, który wydał koncesję lub inne zezwolenie, musi mieć uprawnienia do jego cofnięcia (Borisov, Pudelka 2012). Nic nie stoi na przeszkodzie, by zostały one objęte reżimem APPK, z możliwością zaskarżania aktów administracyjnych w tych sprawach do sądu administracyjnego.

5. Wprowadzone niedawno w Kazachstanie sądownictwo administracyjne, choć jeszcze „młode”, niewątpliwie przyczynia się do wzmocnienia ochrony praw człowieka w sporach z administracją. Jest ono także istotnym czynnikiem aktywizacji obywateli i ich włączania w proces podejmowania decyzji administracyjnych. Nie bez powodu zatem, jak pokazują doświadczenia innych państw, sądownictwo administracyjne cieszy się niezmiennie wysokim poziomem zaufania społecznego.

Pomimo licznych jeszcze w Kazachstanie niedostatków legislacyjnych rola sądownictwa administracyjnego na polu ochrony praw człowieka rośnie. Jak można zakładać, tendencja ta, zapoczątkowana uchwaleniem APPK, zostanie utrzymana, dzięki czemu realne jest osiągnięcie celu ustawy w postaci podniesienia jakości administracji publicznej i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony praw jednostki.