Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica, Numer specjalny, 2023
https://doi.org/10.18778/0208-6069.S.2023.16

Sylwia Łakoma^*

https://orcid.org/0000-0002-2521-2515

Pomoc uchodźcom jako wyraz troski o godność człowieka

Helping Refugees as an Expression of Concern for Human Dignity

1. WPROWADZENIE

Uzyskanie statusu uchodźcy na terytorium RP wiąże się z możliwością otrzymania pomocy, której celem jest wsparcie procesu integracji cudzoziemców. Za przyjęciem takiego rozwiązania niewątpliwie przemawiały trudności, jakie mogliby w życiu codziennym napotkać cudzoziemcy, którzy, uzyskując status uchodźcy, byliby zdani wyłącznie na siebie^[1]. Należy tu bowiem pamiętać o często dramatycznych okolicznościach, które doprowadziły do opuszczenia przez nich kraju pochodzenia. Stąd też słusznie – w moim przekonaniu – pojawiła się potrzeba włączenia tej grupy osób do systemu wsparcia. Podyktowane jest to w szczególności przyrodzoną i niezbywalną godnością przysługującą każdemu człowiekowi, bez jakiejkolwiek jego dyskryminacji, np. ze względu na rasę, religię czy też narodowość (zob. art. 30 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; szerzej zob. np.: Borski 2014; Complak 1998; Duniewska 2005a; Duniewska 2005b; Duniewska 2021; Krąpiec 1986). Obowiązek poszanowania i ochrony tej godności nałożony został na władze publiczne. W konsekwencji wszelkie ich działania powinny z jednej strony uwzględniać istnienie pewnej sfery autonomii, w ramach której człowiek może się w pełni realizować społecznie, a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce poczucie godności. Przesłanką poszanowania tak rozumianej godności człowieka jest m.in. istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i cywilizacyjnym (wyrok TK z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001, nr 3, poz. 54). Poza dyskusją pozostaje, iż poszanowanie i ochrona godności człowieka wymagają zaspokojenia elementarnych jego potrzeb, stwarzając mu tym samym pewne minimum egzystencji. Życie poniżej określonego poziomu niewątpliwie może sprzyjać naruszaniu godności człowieka. Uwzględniając powyższe, troska o godność człowieka, w tym odnoszona także do uchodźców zamieszkujących i przebywających na terytorium RP, poza innymi obszarami prawa administracyjnego, nabiera wyjątkowego znaczenia m.in. w sferze pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ochrona tej godności jest jedną z przewodnich zasad postępowania wyrażonych w u.p.s. (por. Michalska-Badziak 2009, 481).

Zważywszy na poczynione uwagi, problematyczne wydaje się niedoprecyzowanie przez ustawodawcę sformułowania „warunki odpowiadające godności człowieka”. Warunków tych nie można bowiem ująć w sposób jednolity, na co znaczący wpływ ma m.in. subiektywne ich postrzeganie przez osobę oczekującą wsparcia, co z kolei determinowane jest niejednokrotnie jej indywidualną sytuacją. Uwzględniając to, można przyjąć, iż zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, a więc potrzeb, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować; potrzeb związanych z jej codziennym funkcjonowaniem; wreszcie potrzeb bez zaspokojenia których zagrożone jest jej istnienie (a w szczególności życie lub zdrowie) pozwala na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zakres pomocy przysługującej uchodźcom, o czym mowa będzie w dalszej części opracowania, wydaje się odpowiadać wyżej wskazanym wymogom, co wynika głównie z jej wielowymiarowości. Udzielana pomoc nie tylko sprzyja zapewnieniu poczucia bezpieczeństwa i podmiotowości osób z niej korzystających, ale co najistotniejsze umożliwia im godną egzystencję, chociażby na poziomie elementarnym. Wydaje się, iż właściwie dobrana pomoc – czemu służy akcentowany, jej indywidualny charakter – może nie tylko dobrze posłużyć w doraźnym zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale przede wszystkim może sprawić, iż osoby do których jest ona skierowana staną się pełnoprawnymi uczestnikami życia społecznego i gospodarczego, asymilując się ze społeczeństwem, co w dalszej perspektywie pozwoli im na samodzielnie zapewnienie sobie warunków życia odpowiadających godności człowieka. Jest to o tyle prawdopodobne, iż przedmiotowa pomoc – w mojej opinii – jest swego rodzaju kontynuacją pomocy, jaką otrzymali oni z chwilą złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i z jakiej korzystali – co najmniej – przez czas trwania postępowania o udzielenie tej ochrony^[2].

2. INDYWIDUALNY PROGRAM INTEGRACJI

2.1. Wniosek o przyznanie pomocy i zakres udzielanej pomocy

Szczegółowe zasady udzielania pomocy integracyjnej cudzoziemcom, którzy uzyskali w RP status uchodźcy, regulują przepisy art. 91–95 u.p.s. oraz w szczególności rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 kwietnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy cudzoziemcom (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1946; dalej: rozporządzenie).

W świetle art. 91 ust. 3 u.p.s. cudzoziemcowi, który uzyskał w RP status uchodźcy, udziela się na jego wniosek pomocy mającej na celu wspieranie procesu jego integracji^[3]. Zdaniem części przedstawicieli doktryny, z czym trudno się nie zgodzić, można w tym przypadku mówić o publicznym prawie podmiotowym do otrzymania wskazanej pomocy (zob. Nitecki 2008), o ile uchodźca spełni wymagane prawem wymogi.

Wracając do głównego nurtu rozważań, należy wyraźnie podkreślić, iż podstawą do wydania decyzji przyznającej pomoc jest ostateczna decyzja o nadaniu cudzoziemcowi statusu uchodźcy. W judykaturze zauważa się, iż mamy tu do czynienia z decyzją zależną (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 listopada 2019 r., III SA/Kr 1022/19, LEX nr 2758996). Kopię decyzji o nadaniu statusu uchodźcy – obok innych wymaganych dokumentów – cudzoziemiec dołącza do sygnalizowanego już wniosku o udzielenie przedmiotowej pomocy. Dodatkowo z wnioskiem tym cudzoziemiec przedkłada także dokumenty, które mogą pomóc w doprecyzowaniu uzgadnianego później indywidualnego programu integracji, czyniąc go przez to maksymalnie zindywidualizowanym (art. 91 ust. 6, 8 u.p.s.). Wymogiem koniecznym otrzymania pomocy jest złożenie wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami do właściwego miejscowo starosty, za pośrednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie, w terminie 60 dni od dnia uzyskania przez cudzoziemca w RP statusu uchodźcy (art. 91 ust. 3 u.p.s., szerzej zob. Płonka-Bielenin 2022). W tym miejscu należy zauważyć, iż wskazany powyżej termin jest terminem zawitym prawa materialnego (por. Maciejko, Zaborniak 2013; zob. np.: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., II OSK 1600/11, OSP 2014/6/56). Jego niedochowanie stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 marca 2011 r., III SA/Lu 435/10, LEX nr 1119924). Przy czym wydanie takiej decyzji nie musi oznaczać, iż uchodźca zostanie pozbawiony jakiejkolwiek pomocy, co – w moim przekonaniu – zasługuje na pełną aprobatę. Wydaje się bowiem, iż będzie on mógł skorzystać ze świadczeń z pomocy społecznej na zasadach ogólnych. Do wniosku takiego skłania treść art. 5 pkt 2a u.p.s., z którego wynika, iż cudzoziemcy, którzy uzyskali w RP status uchodźcy, są jedną z kategorii potencjalnych beneficjentów zarówno świadczeń pieniężnych, jak i świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (szerzej zob. np.: Nitecki 2008; Sierpowska 2021; Łakoma 2020a; Łakoma 2020b; Łakoma 2021; Łakoma 2022).

Pomocy dla uchodźcy udziela się w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy od dnia złożenia przez niego wniosku (art. 92 ust. 1 u.p.s.). W praktyce oznacza to, iż w zależności od indywidualnej sytuacji uchodźcy (i jego rodziny) pomoc ta może trwać przez krótszy okres, gdy z poczynionych ustaleń będzie wynikało, iż jej kontynuowanie nie jest już konieczne ani celowe, z uwagi na zadowalającą sytuację cudzoziemca. Rozwiązanie to stanowi wyraz respektowania przez prawodawcę zasady pomocniczości.

Pomoc przyznawana na podstawie art. 92 ust. 1 u.p.s. ma charakter wielowymiarowy. Aby była to pomoc adekwatna do potrzeb, konieczne jest przeprowadzenie przez pracownika socjalnego rodzinnego wywiadu środowiskowego. Na podstawie informacji uzyskanych w wyniku jego przeprowadzenia, pracownik ów dokonuje analizy i oceny sytuacji wnioskodawcy oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy (szerzej zob. np.: Sierpowska 2021). Szczegółowe zasady przeprowadzania wywiadu zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U., poz. 893). Znacząca, z punktu widzenia problematyki poruszonej w opracowaniu, wydaje się być zwłaszcza część VI załącznika nr 1 wskazanego aktu, która odnosi się expressis verbis w szczególności do cudzoziemców, którzy uzyskali na terytorium RP status uchodźcy. Obok podstawowych danych dotyczących cudzoziemca i członków jego rodziny zamieszkujących na terytorium RP, w kwestionariuszu tego wywiadu gromadzone są wszelkie niezbędne informacje, które pozwolą na przyznanie pomocy najpełniej odpowiadającej indywidualnie ustalonym potrzebom. Sygnalizowany wywiad z założenia ma ukazać sytuację wnioskodawcy w sposób wszechstronny, uwzględniający wszelkie okoliczności sprawy, w tym także indywidualne cechy osoby (lub osób w rodzinie), które mogą mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznanej pomocy. W wyniku tego możliwe jest udzielenie pomocy, której rodzaj, forma i okres świadczenia będą uwzględniały indywidualne potrzeby i sytuację ubiegających się o nią, co stanowi urzeczywistnienie zasady indywidualizacji (art. 3 ust. 3 u.p.s.; zob. także Nitecki 2008). Dodatkowo przeprowadzenie tego wywiadu umożliwi uzyskanie informacji niezbędnych przy późniejszym uzgadnianiu indywidualnego programu integracji.

W ramach sygnalizowanej pomocy cudzoziemiec otrzymuje comiesięczne świadczenie pieniężne w określonej wysokości na osobę w rodzinie. Do jego przyznania, o czym warto wspomnieć, nie stosuje się kryteriów dochodowych określonych w art. 8 u.p.s., co nie jest typowe w przypadku świadczeń pieniężnych. Ich otrzymanie uzależnione jest bowiem – co do zasady – od spełnienia tegoż kryterium. W tym jednak przypadku trudno byłoby uznać za właściwe, gdyby wpływ na przyznanie przedmiotowego świadczenia miało mieć kryterium dochodowe. Wprowadzenie takiego wymogu przez ustawodawcę byłoby niecelowe, zważywszy na szczególnie trudne położenie osób mających skorzystać z pomocy. Już jednak wysokość tej pomocy, słusznie moim zdaniem, uzależniona została od oceny sytuacji życiowej uchodźcy, w tym jego sytuacji rodzinnej oraz okresu pobierania świadczenia, co stanowi przejaw realizacji zasady pomocniczości (§ 2 ust. 1, § 3 ust. 1 rozporządzenia). Świadczenie pieniężne ma być przeznaczone na utrzymanie w szerokim tego słowa rozumieniu, służąc m.in. zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, bez zaspokojenia których zagrożone może być zdrowie, a nawet życie człowieka. Niezależnie od powyższego, uchodźca otrzymuje także świadczenie w postaci opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nadto przyznana pomoc obejmuje swoim zakresem także pracę socjalną, specjalistyczne poradnictwo, w tym poradnictwo prawne, psychologiczne i rodzinne. Wreszcie pomoc sprowadza się do udzielania informacji oraz wsparcia w kontaktach z innymi instytucjami, w szczególności z instytucjami rynku pracy, ze środowiskiem lokalnym oraz organizacjami pozarządowymi (art. 92 ust. 1 u.p.s.).

2.2. Uzgodnienie i realizacja indywidualnego programu integracji

podmiotami uzgadniającymi program są z jednej strony uchodźca, a z drugiej powiatowe centrum pomocy rodzinie. Przy czym opracowaniem programu zajmuje się wyznaczony pracownik socjalny. Przedmiotowy program zawiera ustawowo określone wzajemne zobowiązania stron (art. 93 ust. 1 u.p.s.). Są one doprecyzowane i uściślone przy uwzględnieniu zwłaszcza szeroko rozumianej sytuacji określonego uchodźcy oraz członków jego rodziny, w tym ich indywidualnych potrzeb, możliwości, umiejętności, predyspozycji, ale i zgłaszanych oczekiwań. Uzgodnienie indywidualnego programu integracji wymaga zgodnego współdziałania uchodźcy i pracownika socjalnego. W moim przekonaniu jedynie takie podejście daje realną szansę na osiągnięcie celu przedmiotowego programu, jakim jest nie tylko doraźne zaspokojenie potrzeb, ale przede wszystkim usamodzielnienie cudzoziemca. To ustalone zwłaszcza w toku rodzinnego wywiadu środowiskowego okoliczności mogą mieć bezpośredni wpływ na treść tego programu, w czym upatrywać należy realizacji wskazywanej już zasady indywidualizacji. Jej respektowanie daje nie tylko możliwość pokonania trudnej sytuacji, ale co naj­istotniejsze – prowadzić może do trwałego wyjścia z systemu pomocy społecznej, co w przypadku tej kategorii osób wydaje się być szczególnie pożądane.

Skuteczna i prowadząca do osiągnięcia zamierzonego celu realizacja uzgodnionego programu wymaga dalszego, zgodnego współdziałania obu jego stron. Przy czym szczególnego wymiaru wydaje się tu nabierać postawa uchodźcy, który winien w pełni respektować zasadę współdziałania z organem pomocy społecznej. Egzekwowanie tej zasady przez organ pomocy społecznej, na etapie realizacji programu, sprowadza się do monitorowania przez pracownika socjalnego – z zachowaniem godności osób, których sprawa dotyczy (art. 119 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) – postępów w zakresie urzeczywistniania jego postanowień. W przypadku stwierdzenia braków lub niewystarczających postępów w którymkolwiek aspekcie integracji, strony na bieżąco modyfikują program tak, aby odpowiadał on aktualnym potrzebom i sytuacji cudzoziemca (§ 5 ust. 1–3 oraz ust. 6 rozporządzenia). Możliwość, a wręcz konieczność modyfikacji programu jest – w moim przekonaniu – szczególnie trafnym sposobem reagowania na zmieniającą się sytuację i okoliczności, których w żaden sposób nie można było przewidzieć w momencie uzgadniania programu. Stąd też wprowadzoną przez ustawodawcę elastyczność w tym zakresie należy ocenić pozytywnie. Z dużym – wydaje się – prawdopodobieństwem można twierdzić, iż niewiele programów zachowa swoją pierwotną wersję w toku ich realizacji. To jednak będzie świadczyło jedynie o tym, iż obie strony programu zmierzają do osiągania założonych w nim celów. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na jeden z priorytetów programu, tj. edukację językową uchodźcy, zmierzającą do przyswojenia sobie przez niego języka polskiego. Szczegółowo kwestie te reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie ramowego programu kursów nauki języka polskiego dla cudzoziemców (Dz.U. Nr 61, poz. 306) wydane na podstawie art. 92 ust. 2 u.p.s. Treść tego aktu dobitnie utwierdza w przekonaniu, iż w istocie indywidualne i podmiotowe podejście do uchodźcy – także w zakresie nauki języka polskiego – jest swoistym priorytetem, co stanowi oczywistą zaletę i może nieść za sobą jedynie pozytywne konsekwencje. W przywołanym rozporządzeniu zwraca się szczególną uwagę na to, aby kursy spełniły swoją podstawową rolę, tj. umożliwiły posługiwanie się językiem polskim w sposób skuteczny i dostosowany do sytuacji społecznej. Stąd przy ich opracowywaniu bierze się pod uwagę konkretną grupę cudzoziemców do której dany kurs będzie skierowany, uwzględniając ich indywidulane cechy. Ponadto w trakcie kursu – co wymaga podkreślenia – uczestnik zapoznaje się ze specyfiką i warunkami życia w RP, strukturą społeczną, kulturą i panującymi zwyczajami. Położenie nacisku także na ten aspekt integracji uchodźców – w mojej opinii – ma nie mniejsze znaczenie niż komunikatywne posługiwanie się językiem polskim, gdyż pozwala odnaleźć się tym osobom w nowej rzeczywistości i w miarę poprawnie w niej funkcjonować, co może mieć istotne znaczenie zwłaszcza po zakończeniu realizacji programu.

Obowiązek realizacji indywidualnego programu integracji przez uchodźcę stanowi urzeczywistnianie zasady współdziałania z organem pomocy społecznej. Do zakwalifikowania określonego zachowania uchodźcy jako brak takiego współdziałania należy – w moim przekonaniu – podchodzić z dużą ostrożnością. Wynika to głównie z kategorii osób z którymi organ pomocy społecznej ma tu do czynienia. Należy tu bowiem uwzględnić szereg dodatkowych okoliczności, które mogą znacząco wpłynąć na określony sposób funkcjonowania i postępowania uchodźcy, co niejednokrotnie może wynikać z jego obiektywnych ograniczeń i barier mających swoje źródło chociażby w pochodzeniu cudzoziemca z innego kręgu kulturowego, ale i dramatycznych przeżyć łączących się z faktem jego prześladowania. Także w wyroku NSA z dnia 10 września 2019 r. (I OSK 1164/19, LEX nr 2739860) zauważono, iż „w pewnych okolicznościach za brak współdziałania nie może być uznana nieumiejętność osoby; jej nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji”. Rolą organu pomocy społecznej jest tu zachowanie właściwej równowagi i podejście zdroworozsądkowe w kwalifikowaniu określonego zachowania jako „brak współdziałania”. Może to mieć miejsce jedynie w sytuacjach niepozostawiających wątpliwości. Jest to o tyle istotne, iż konsekwencje zakwalifikowania zachowania uchodźcy w taki sposób mogą być dla niego niezwykle dolegliwe; poczynając od możliwości czasowego wstrzymania pomocy, aż po wydanie obligatoryjnej decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu pomocy (art. 95 ust. 1, 3–4 u.p.s.).

3. ZAKOŃCZENIE

Reasumując prowadzone rozważania, wydaje się, iż ustawodawca zapewnił kompleksową pomoc cudzoziemcom, którzy otrzymali status uchodźcy na terytorium RP. Nie ulega wątpliwości, iż pomoc ta pozwala na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, co stanowi jej niekwestionowaną zaletę. Teoretycznie więc wydaje się, iż wszystko pozostaje w najlepszym porządku. Niemniej jednak w procesie udzielania przedmiotowej pomocy nie chodzi jedynie, aby umożliwić zaspokojenie bieżących potrzeb. Cel tej pomocy w istocie sprowadza się do doprowadzenia do wykształcenia niezależnej jednostki, stanowiącej o sobie, która w przyszłości nie będzie obciążeniem w szczególności dla systemu pomocy społecznej. Stąd też niezwykle istotne jest, aby udzielana przez określony czas pomoc została efektywnie wykorzystana przez zainteresowanego. Pojawia się w związku z tym niepokojące pytanie o skuteczność wykorzystania pomocy przez uchodźcę. Kwestią kluczową dla powodzenia całego przedsięwzięcia wydaje się tu postawa samego uchodźcy, który od momentu złożenia wniosku o przyznanie pomocy ma przede wszystkim aktywnie współdziałać z organem pomocy społecznej zarówno na etapie uzgodnienia, jak i późniejszej realizacji indywidualnego programu integracji. Już pierwszy ze wskazanych etapów może jednak nastręczać niemało problemów zważywszy na trudności, jakie mogą pojawić się przy próbie ustalenia indywidualnej sytuacji uchodźcy. Od ustaleń poczynionych na tym etapie zależy tymczasem treść uzgodnionego programu, który winien najpełniej odpowiadać indywidulanej sytuacji cudzoziemca. Nie mniejsze znaczenie ma także drugi etap, czyli realizacja programu, co w praktyce sprowadza się po stronie uchodźcy do konieczności wypełniania przyjętych na siebie zobowiązań. Wymaga to więc dalszego zgodnego współdziałania z organem pomocy społecznej (zwłaszcza w zakresie modyfikacji programu), co zważywszy chociażby na długość okresu udzielania pomocy może okazać się trudne do wyegzekwowania. Można, a czasami stosuje się wówczas swego rodzaju środki dyscyplinujące uchodźcę, wydaje się jednak, że nie o to chodzi w całym procesie. Jego zamierzeniem jest udzielenie pomocy uchodźcy, który, decydując się na realizację programu, ma pełną świadomość tego, iż o ile będzie on systematycznie i dobrowolnie go wypełniał, stworzy sobie realną szansę po pierwsze na doraźne zaspokojenie potrzeb, a w dalszej perspektywie także na swoją niezależność, co znajdzie odzwierciedlenie w samodzielnym zapewnieniu sobie warunków życia odpowiadających godności człowieka.

^* Sylwia Łakoma, Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, slakoma@wpia.uni.lodz.pl

© by the author, licensee University of Lodz – Lodz University Press, Lodz, Poland. This article is an open access article distributed under the terms and conditions of the Creative Commons Attribution license CC-BY-NC-ND 4.0 (https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/)
Received: 14.02.2023. Verified: 14.03.2023. Revised: 13.05.2023. Accepted: 10.07.2023.