Acta Universitatis Lodziensis. Folia Iuridica, 98, 2022
https://doi.org/10.18778/0208-6069.98.09

Larysa Zuieva^*

https://orcid.org/0000-0001-5092-3012

Reformy sądownictwa administracyjnego w Ukrainie^[1]

The Administrative Judiciary Reforms in Ukraine

1. HISTORIA POWSTANIA SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO

Początek XXI w. naznaczony był powszechną nadzieją, że nowy wiek będzie erą praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Dwadzieścia lat temu świat przeżywał triumfalny okres w historii rozwoju demokratycznego konstytucjonalizmu. Na kilka lat przed upadkiem Związku Radzieckiego nowe państwa Europy Środkowo-Wschodniej wybrały drogę rozwoju demokratycznego, uchwaliły nowe konstytucje i wprowadziły demokratyczne procedury. W innych częściach świata zachodziły podobne zdumiewające zmiany.

Jednakże teraz możemy mówić o erze końca. Nowa era relatywizmu to era konstytucjonalizmu emocjonalnego. Kryzys legitymacji, rozprzestrzenianie się populizmu politycznego i upadek władzy stają się coraz bardziej widoczne w wielu dziedzinach życia publicznego. Wartości eksponowane po zakończeniu zimnej wojny, liberalna demokracja, konstytucjonalizm i prawa człowieka są teraz zagrożone.

Współczesny świat przechodzi fundamentalną transformację. „Nie widzieliśmy czegoś takiego od dziesięcioleci. Nie wiemy, dokąd nas to zaprowadzi. Nie wyobrażamy sobie, jak poważne jest to wszystko” (Vodyannikov 2020). Te słowa najtrafniej oddają niepokój panujący wśród badaczy procesów politycznych i prawnych na świecie.

Zjawisko kryzysu, które obserwujemy w wielu obszarach nowoczesnego państwa, daje okazję do przemyślenia wielu postaw, idei i koncepcji, które wcześniej postrzegano jako pewne lub niepodważalne. Musimy porzucić uniwersalną koncepcję prawa jako obiektywnego, sprawiedliwego i racjonalnego systemu regulacji stosunków społecznych. Bardzo ważne jest, aby rozpoznać elementy ideologiczne i polityczne w rozwoju prawa zachodniego, aby zobaczyć, że sprawiedliwość nie jest ślepa, ponieważ nasze koncepcje sprawiedliwości zmieniają się w czasie, a siła ekonomiczna wiąże się z wartościami społecznymi i moralnymi, odczuciami, które nie są uniwersalne, apolityczne czy statyczne.

Artykuł 3 Konstytucji Ukrainy z 1996 r. (Konstytutsiya Ukrayiny − Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 1996, № 30, st. 141) stanowi: „Prawa i wolności człowieka oraz ich gwarancje określają treść i kierunek działalności państwa. Egzekwowanie i ochrona praw i wolności człowieka stanowią główny obowiązek państwa”. Naiwnością byłoby sądzić, że państwo natychmiast i dobrowolnie zrezygnuje z praktyki administracji woluntarystyczno-biurokratycznej i przejdzie na tory dominacji prawa i humanizmu. Deklaracje ujęte w konstytucji stają się rzeczywistością dopiero wtedy, gdy społeczeństwo jako całość i każdy obywatel skłaniają do tego państwo poprzez aktywne zachowanie.

Konstytucja zapewnia obywatelom wszelkie niezbędne ku temu środki: od prawa do wolnych wyborów po prawo do odwołania się do odpowiednich międzynarodowych organów sądowych. Moim zdaniem najskuteczniejszym z nich jest skarga do sądu administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają co roku o setkach tysięcy roszczeń obywateli przeciwko państwu i mają dzięki temu wyjątkową okazję korygowania praktyki administracji państwowej.

Ukraina ma własny model sądowej kontroli administracji, choć – co trzeba zaznaczyć – przeszła dość skomplikowaną drogę do sądownictwa administracyjnego w obecnym kształcie.

Za datę powstania rodzimego sądownictwa administracyjnego należy uznać lata 70. XIX w., kiedy to zdecydowana większość ziem ukraińskich należała do Imperium Rosyjskiego. W tym czasie w każdej guberni utworzono organ sądowniczy do rozstrzygania sporów między obywatelami a władzami publicznymi. Rolę najwyższej władzy sądowniczej wobec tych instytucji pełnił Wydział I Senatu Imperium Rosyjskiego. W maju 1917 r. udostępniono obywatelom system sądownictwa administracyjnego – w każdym okręgu Imperium Rosyjskiego rozpoczął pracę sędzia administracyjny. Po ogłoszeniu przez Ukrainę niepodległości w styczniu 1918 r. utrzymano ustrój sądów administracyjnych, a funkcje instancji odwoławczej pełnioną wcześniej przez Senat Cesarstwa Rosyjskiego przejął Naczelny Sąd Administracyjny Ukraińskiej Republiki Ludowej.

Ustanowienie reżimu bolszewickiego w Ukrainie oznaczało zakończenie funkcjonowania systemu sądownictwa administracyjnego, a w jego miejsce stopniowo wprowadzono instytucje prawne, które znacznie ograniczały możliwości ochrony praw jednostki.

Dopiero po uzyskaniu niepodległości przywrócono sądy administracyjne w Ukrainie. Już w 1992 r. parlament Ukrainy w programie reformy sądownictwa i prawa podkreślał, że jednym z najważniejszych celów tej reformy powinno być wprowadzenie sądownictwa administracyjnego. Konstytucja Ukrainy z 1996 r. potwierdziła ten kierunek reform prawa, stanowiąc, że ustrój sądów powszechnych powinien być oparty na zasadzie specjalizacji.

Ustawa o ustroju sądownictwa Ukrainy z dnia 7 lutego 2002 r. (Pro sudoustriy Ukrayiny − Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 2002, № 27−28, st. 180) przewidziała utworzenie w Ukrainie następującego systemu sądów administracyjnych: 1) sądy pierwszej instancji z jednej strony na poziomie miasta lub obwodu w ramach sądów lokalnych (powszechnych), z drugiej strony na poziomie terytoriów, miasta Kijów i Sewastopol jako sądy powiatowe; 2) w drugiej instancji administracyjne sądy apelacyjne, których właściwość obejmowała kilka (od dwóch do czterech) dziedzin; 3) Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) Ukrainy jako sąd rewizyjny; 4) Izba Spraw Administracyjnych Sądu Najwyższego Ukrainy, która rozpatrywała sprawy administracyjne w celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa samego NSA, a także zgodności orzecznictwa NSA z orzecznictwem pozostałych sądów rewizyjnych.

Wspomniana ustawa przewidywała, że system sądów administracyjnych powinien powstać do 1 czerwca 2005 r. Jednak w okresie tym, zgodnie z dekretem Prezydenta Ukrainy z dnia 1 października 2002 r. (Ukaz Prezydenta Ukrayiny № 889/2002 „Pro Apelyatsiynyy sud Ukrayiny, Kasatsiynyy sud Ukrayiny ta Vyshchyy administratyvnyy sud Ukrayiny”), utworzono jedynie Naczelny Sąd Administracyjny. We wrześniu 2005 r. powstała Izba Administracyjna Sądu Najwyższego Ukrainy. Powstanie systemu administracyjnych sądów rejonowych i apelacyjnych zostało natomiast opóźnione o cztery lata. Głównym powodem było to, że organy administracji publicznej sprzeciwiały się stworzeniu warunków, w których ich działalność podlegałaby niezależnej kontroli sądów administracyjnych.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi w Ukrainie reguluje Kodeks sądownictwa administracyjnego Ukrainy z 2005 r. (Kodeks administratyvnoho sudochynstva Ukrayiny − Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny 2005, № 35−36, № 37, st. 446; dalej: CAS). Zgodnie z jego art. 19 sądom administracyjnym podlegają wszystkie spory publicznoprawne, z wyjątkiem tych, które podlegają jurysdykcji Sądu Konstytucyjnego Ukrainy. Sądy administracyjne rozstrzygają m.in. spory z zakresu prawa wyborczego, podatkowego, służby publicznej oraz spory dotyczące państwowej regulacji działalności gospodarczej.

Kolejnym etapem reform w Ukrainie była przyjęta w 2016 r. nowelizacja Konstytucji oraz uchwalenie ustawy o systemie sądownictwa i statusie sędziów (Pro sudoustriy i status suddiv − Vidomosti Verkhovnoyi Rady 2016, № 31, st. 545), a także zmiana struktury Sądu Najwyższego.

Zgodnie z art. 125 znowelizowanej Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Ukrainie opiera się na zasadach terytorialności i specjalizacji i jest ustanawiany ustawą. Sądy tworzy, reorganizuje i likwiduje ustawa, której projekt przedstawia Prezydent Ukrainy po konsultacjach z Najwyższą Radą Sądownictwa Ukrainy. Najwyższym sądem w systemie sądownictwa Ukrainy jest Sąd Najwyższy (Верховний Суд). Zgodnie z ustawą w Ukrainie mogą działać sądy wyspecjalizowane. Zabrania się natomiast tworzenia sądów nadzwyczajnych i specjalnych. W celu ochrony praw, wolności i interesów jednostek w sferze prawa publicznego działają sądy administracyjne (адміністративні суди).

Jak wynika z powyższego, sądy administracyjne jako niezależne organy wymiaru sprawiedliwości zostały przewidziane Konstytucji dopiero od 2016 r. Jednocześnie, przyjęta w 2016 r. ustawa o sądownictwie i statusie sędziów przewidywała restrukturyzację czy też przebudowę Sądu Najwyższego, który obecnie nosi nazwę „Sądu Najwyższego”, a nie, jak dotąd, „Sądu Najwyższego Ukrainy”. Było to związane z faktem, że dotychczasowe najwyższe sądy wyspecjalizowane (Naczelny Sąd Administracyjny, Najwyższy Sąd Gospodarczy, Sąd Najwyższy w Sprawach Cywilnych i Karnych) zostały rozwiązane i włączone w struktury nowego Sądu Najwyższego jako cztery sądy kasacyjne (w sprawach cywilnych, karnych, gospodarczych i w sprawach administracyjnych).

W pierwszej instancji, a także w instancji odwoławczej, oprócz sądów powszechnych, zachowano sądy gospodarcze i sądy administracyjne jako sądy wyspecjalizowane. Wszyscy sędziowie musieli poddać się rygorystycznemu procesowi selekcji, co miało gwarantować wysokie kwalifikacje i uczciwość przyszłych sędziów sądów wyższych instancji. Wszystko to uczyniono w związku z postulatami wysuwanymi przez społeczeństwo obywatelskie w ramach Rewolucji Godności 2013/2014 (Революція гідності). Społeczeństwo zostało również zaangażowane w proces selekcji sędziów w ramach Społecznej Rady Uczciwości (Громадська рада доброчесності). Owa Społeczna Rada Uczciwości sprzeciwiła się powołaniu niektórych kandydatów. W dniu 11 listopada 2017 r. zaprzysiężono 114 sędziów (z przewidzianych początkowo 120 etatów, po 30 na każdy sąd kasacyjny). W dłuższej perspektywie w Sądzie Najwyższym mają powstać kolejne stanowiska sędziowskie.

Oprócz Sądu Najwyższego (złożonego z czterech zintegrowanych sądów kasacyjnych) ustawa o systemie sądownictwa i statusie sędziów ustanowiła ponadto dwa wyższe sądy wyspecjalizowane: Wyższy Sąd ds. Własności Intelektualnej i Wyższy Sąd Antykorupcyjny.

Obecny system sądów administracyjnych Ukrainy obejmuje: Sąd Najwyższy (Верховний Суд), osiem apelacyjnych sądów administracyjnych (aпеляційні адміністративні суди) i rejonowe sądy administracyjne we wszystkich 24 obwodach Ukrainy i mieście wydzielonym Kijów (mісцеві адміністративні суди).

2. ZADANIA SĄDOWNICTWA ADMINISTRACYJNEGO

Głównym zadaniem sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw i uzasadnionych interesów jednostek w sporach publicznoprawnych przed naruszeniami ze strony władz państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz ich funkcjonariuszy. Sądy administracyjne rozstrzygają wszelkie spory z udziałem osób fizycznych lub prawnych, które mogą odwołać się od decyzji, działań lub zaniechań władzy publicznej. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach związanych ze służbą publiczną oraz wykonywaniem uprawnień organów administracji. Szczególną kategorię spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne stanowią sprawy związane z procesem wyborczym i referendum.

Skład sądu w postępowaniu pierwszej instancji jest zwykle jednoosobowy, natomiast w wyższych instancjach – kolegialny: w postępowaniu odwoławczym złożony z trzech sędziów, a w postępowaniu przed Sądem Najwyższym z pięciu sędziów (art. 32−33 CAS).

W Ukrainie ochrona prawna dotyczy jednostek w stosunkach z organami administracji. Ochrona prawna udzielana przez sądy administracyjne nie ma na celu karania działań niezgodnych z prawem, ale przywracanie stanu zgodnego z prawem. Priorytetem sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw obywatela, a nie państwa, co ma wzmacniać zaufanie do sądownictwa.

Sądy administracyjne rozstrzygają sprawy zgodnie z Konstytucją Ukrainy i umowami międzynarodowymi oraz ustawami, w tym ustawą o systemie sądownictwa i statusie sędziów, CAS i innymi aktami normatywnymi (art. 7 CAS).

Wprowadzenie sądownictwa administracyjnego w Ukrainie stanowiło wykonanie normy konstytucyjnej, która gwarantuje każdemu prawo do sądowej kontroli decyzji, działań lub zaniechań organów państwowych (art. 55 Konstytucji Ukrainy). Ponieważ treść i tryb sądowej kontroli administracji są obecnie uregulowane ustawowo, praktycznego znaczenia nabrała ujęta w art. 3 Konstytucji Ukrainy zasada, że państwo odpowiada wobec jednostki za swoje działania.

Z punktu widzenia jakości prawa ochrona udzielana w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinna mieć formę rzetelnego, bezstronnego i terminowego rozstrzygania sporów administracyjnych w celu skutecznej ochrony praw, wolności i interesów jednostki. W związku z tym w sprawach dotyczących odwołań od decyzji, działań lub zaniechań podmiotów władzy publicznej sądy administracyjne mają obowiązek zbadać, czy zostały one podjęte: 1) na podstawie, w granicach uprawnień i w trybie określonym w Konstytucji i ustawach Ukrainy; 2) z wykorzystaniem upoważnienia w celu, dla którego upoważnienie to zostało przewidziane; 3) w sposób uzasadniony, tj. uwzględniający wszystkie okoliczności istotne dla sprawy; 4) bezstronnie; 5) w dobrej wierze; 6) rozważnie; 7) z poszanowaniem zasady równości wobec prawa, przeciwdziałając wszelkim formom dyskryminacji; 8) proporcjonalnie, w szczególności z zachowaniem niezbędnej równowagi między wszelkimi niekorzystnymi skutkami dla praw, wolności i interesów osoby a celami, dla których wydana została decyzja; 9) z uwzględnieniem prawa jednostki do uczestniczenia w podejmowaniu decyzji; 10) terminowo, tj. w rozsądnym terminie (art. 2 ust. 2 CAS).

Bardzo pozytywnie należy ocenić wprowadzenie możliwości polubownego zakończenia sporu z udziałem sędziego (art. 184 CAS). Możliwe jest również zawarcie ugody, z tym że jej warunki wymagają zatwierdzenia przez sąd (art. 190 CAS). Ukraina aktywnie rozwija również instytucję mediacji, która może być wykorzystana jako alternatywa dla sądowego rozstrzygania sporów, prowadzona przez neutralnych mediatorów w ramach procesu sądowego.

Jeśli chodzi o jawność procesu sądowego, Ukraina ma znaczące w tym względzie osiągnięcia od czasu Rewolucji Godności w 2013 r. Każdy, kto nie jest uczestnikiem postępowania może uczestniczyć w rozprawie jako publiczność, nagrywać proces telefonem lub kamerą video. W sprawach istotnych społecznie sądy prowadzą publiczną transmisję internetową, która jest udostępniana nieograniczonej liczbie osób (art. 10 CAS).

Rozwój ukraińskiej nauki prawa administracyjnego i rewizja jego istoty doprowadziła do rozszerzenia treści stosunków prawnych poddanych regulacji prawa administracyjnego oraz powstania nowych, nieznanych dotąd instytucji i dziedzin tego prawa. Rozpoczęło się w związku z tym również formowanie się oraz badanie charakteru i treści nowego obszaru prawa postępowania sądowoadministracyjnego.

Na zakończenie analizy zadań współczesnego ukraińskiego sądownictwa administracyjnego warto wyciągnąć pewne wnioski co do perspektyw jego rozwoju.

3. PERSPEKTYWY ROZWOJU SĄDOWEJ KONTROLI ADMINISTRACJI

Najważniejsze zadania sądownictwa administracyjnego w Ukrainie nie są jeszcze w pełni rozumiane przez władzę publiczną, w związku z czym jej obecne działania nie zawsze prowadzą do pożądanych rezultatów.

Z przyczyn obiektywnych (np. niedoskonałość prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeciążenie sądów administracyjnych, brak ustabilizowanego orzecznictwa w niektórych kategoriach spraw administracyjnych) dochodzenie przez jednostki ich praw, wolności i prawnie chronionych interesów przed sądami administracyjnymi jest nader utrudnione.

Czas pokazał, że nowy Sąd Najwyższy, z którym wiązano wiele nadziei, okazał się nieskuteczny w działaniach zmierzających do ujednolicenia orzecznictwa. Po raz pierwszy w Ukrainie prawnicy i pracownicy naukowi, którzy nigdy nie pracowali jako sędziowie i mają zaledwie 10 lat doświadczenia prawniczego, otrzymali prawo do objęcia stanowiska sędziego w Sądzie Najwyższym. Rozbieżne oceny prawne formułowane przez obecnych sędziów Sądu Najwyższego prowadzą do rozbieżności orzecznictwa, w tym w wyniku ciągłego odstępowania od wyrażonych uprzednio własnych ocen prawnych, co znacznie utrudnia dochodzenie ochrony swych interesów przez obywateli Ukrainy.

Jak powinni postępować sędziowie sądów administracyjnych, stosując art. 2 ust. 1 CAS? Powinni oni pamiętać, by w swoim orzecznictwie bardziej aktywnie i odważnie powoływać się na zasadę praworządności. Zasada ta pozwala sędziom nie stosować tych przepisów prawnych, które ograniczają prawa, wolności i interesy prawne uczestników postępowania sądowego.

Należy też zwrócić uwagę, że instytucja odwołania administracyjnego i samo postępowanie administracyjne są przestarzałe. Jak dotąd większość postępowań w sprawach między władzą publiczną a obywatelami albo nie była w ogóle uregulowana przez prawo albo była uregulowana w aktach wykonawczych. Stwarza to niezwykle szerokie pole dla uznaniowych działań administracji, co jest podstawową przyczyną jej arbitralności. Nadzwyczaj ważne jest zatem natychmiastowe przygotowanie i uchwalenie Kodeksu postępowania administracyjnego, który określałby precyzyjnie procesowe gwarancje praw jednostek, w tym: prawo jednostki do wysłuchania przed wydaniem aktu administracyjnego, prawo dostępu do dokumentów, na podstawie których wydano decyzję, obowiązek uzasadnienia aktu administracyjnego, prawo jednostki do pomocy prawnej i reprezentacji w postępowaniu administracyjnym, prawo do pouczenia jednostki o możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego i zapewnienia środków ochrony prawnej w związku z tym aktem. Kodeks powinien również określić wymagania stawiane aktom administracyjnym, wymienione w art. 2 CAS, ale wyjaśnione tam tylko ogólnikowo. Znaczenia tych wymagań dla sądowej kontroli administracji publicznej nie sposób przecenić: stanowią one skuteczne kryteria oceny, czy organ przekroczył granice swoich uprawnień czy nadużył władzy.

Celowe byłoby także ujęcie w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad dotyczących ważności i skutków aktu administracyjnego jako gwarancji procesowych, a mianowicie: określenia podstaw nieważności aktu administracyjnego, warunków jego zgodności z prawem, przesłanek jego cofnięcia lub uznania go za bezskuteczny, wznowienia postępowania na podstawie nowych okoliczności faktycznych itp. W mojej ocenie przepisy te przyczyniłyby się do wyeliminowania aktualnych przypadków arbitralnego (nieuzasadnionego) uchylania lub zmiany wydanych aktów administracyjnych.

W Kodeksie warto także zawrzeć rozdział poświęcony wykonaniu aktów administracyjnych. Taka regulacja powinna zapobiegać przypadkom, w których uprawnione organy uchylają się od wykonania aktu administracyjnego z powodu niejasności prawa, jak również przypadkom nieuzasadnionej zwłoki w wykonaniu aktu, którego wykonanie musi w związku z tym zapewnić sąd administracyjny.

Niewątpliwym sukcesem Ukrainy na drodze do wprowadzenia zasad demokratycznych i państwa sprawiedliwego społecznie było utworzenie własnego systemu sądów administracyjnych. Wzmocnienie roli i znaczenia sprawiedliwości administracyjnej, zapewnianej przez wymiar sprawiedliwości, z pewnością odegra ważną rolę w zakresie poszanowania praw człowieka w Ukrainie.

^* Larysa Zuieva, Sędzia Apelacyjnego Sądu Administracyjnego w Odessie, 378653@gmail.com